POLÍTICA Y POLÍTICA MACROECONÓMICA

Introducción
La política y el ciclo económico
Democracia y déficit
Reglas vs discreción
Reglas vs discreción en el marco político e institucional
Conclusiones

Introducción: los países socialistas

La mayoría de los países socialistas se sitúan con tasas de inflación superiores. Los países conservadores todo lo contrario.

Los países socialistas han atajado el problema del paro mientras que los conservadores se despreocupan del paro.

Toda la teoría clásica tradicional que ha estudiado los problemas de política económica no han prestado la suficiente atención al elemento político y además considera que quienes diseñan las políticas económicas persiguen el bienestar nacional.

Estas ideas nos determinarían un marco institucional que no se ajusta a la realidad. Por eso es importante considerar el análisis que se va a realizar en este tema en cuanto a dos sesgos que van a influir en la determinación de la política macroeconómica.

Estos sesgos son: el ciclo económico que puede provocarse cuando se manipula la política económica con fines electorales. Por otro lado la tendencia a crear de forma continuada altos déficit públicos presupuestarios e inflación.

Cuando analicemos estos sesgos a trabas concluiremos diciendo que constituyen un obstáculo para desarrollar una política económica adecuada. Eso nos hará plantear en otro apartado del tema la posibilidad de modificar el proceso de elaboración de la política económica con el fin de reducir los riesgos del sesgo político por ejemplo mediante reglas que limiten la capacidad del gobierno para elegir entre las políticas económicas alternativas.

La política y el ciclo económico

En los últimos años se ha confundido la idea que es el hecho de que los gobiernos han utilizado la política macroeconómica con el fin de aumentar sus posibilidades de reelección. Además de piensa que el uso de la política económica con ese fin desestabiliza la economía y origina ciclos económicos.

El uso de la política macroeconómica consiste en promover una etapa de expansión económica en épocas electorales con el fin de lograr el mayor número de votos posibles.

Kalecki en 1943 desarrolló los modelos pioneros entre las relaciones existentes entre el elemento político y el ciclo económico. Las recientes teorías sobre la política del ciclo económico se caracterizan por tres elementos fundamentales que son por un lado:
Relacionan el estado de la economía con el propósito del gobierno de seguir en el poder
Observan que tanto la inflación como el desempleo influyen negativamente sobre la popularidad del gobierno
Aseguran que las políticas de demanda son útiles a efectos electorales

En general estas teorías sostienen que en el momento de las elecciones el gobierno puede adoptar políticas expansivas para aumentar tanto la producción como el empleo con propósitos electoralistas.

La consecución de estos objetivos lógicamente dependerá de la capacidad de la autoridad económica para determinar el cambio necesario en los instrumentos y también dependerá de la existencia de retardos temporales.

Tras las elecciones si las expectativas se ajustan puede ocurrir que los niveles de producción y empleo vuelven al nivel de sus tasas naturales. Sin embargo para ajustar la inflación las autoridades se verán obligadas a aplicar políticas restrictivas. Ese tipo de actuaciones deberá durar hasta las próximas elecciones.

A partir de ahí se iniciará una nueva ronda de políticas expansivas. Esto explica la generación del ciclo económico por parte del gobierno.

Debemos determinar cuales son los cuatro factores determinantes de dicho títulos. El primero de esos factores sería el hecho de que las autoridades en el poder deben estar interesadas en ganar votos. Además no sólo debe ser un interés, sino que el hecho de ganar votos debe constituirse como un objetivo prioritario respecto a otros objetivos de política macroeconómica. El segundo de los factores sería que las autoridades deben pensar que la evolución de la economía influye en los votos. El tercero de los factores sería que el gobierno debe pensar igualmente que las decisiones sobre el voto están influidas por los hechos más recientes y el cuarto factor sería el hecho de que el gobierno debe ser capaz de controlar los efectos que producen los instrumentos de política económica así como los retardos temporales. En cualquier caso debemos considerar que todos los test empíricos efectuados aportan poco apoyo al argumento del ciclo económico.

Democracia y déficit

Además de la teoría del ciclo económico existe otro argumento que pretende vincular el marco político con el proceso de elaboración de la política económica. Este otro argumento consiste en afirmar que las autoridades tienden a prestar dinero público en exceso para conservar su prestigio y ganar las elecciones. Aunque ésta idea es antigua ya que incluso el economista clásico ADAM SMITH en su libro “La riqueza de las naciones (1976)”, observó que los gobiernos democráticos suelen mantener altos déficits, recientemente la idea ha sido desarrollada por BUCHANAN.J, BURTON.J, WARNER.R. Estos son los máximos representantes de un enfoque denominado elección pública y han afirmado que los incentivos electorales sesgan las medidas de política económica a favor de los déficits públicos. Según estos autores la reducción de los déficits públicos va a producir por un lado una serie de costes directos y por otro lado una serie de beneficios indirectos.

Entre los costes directos encontramos fundamentalmente la reducción del consumo que podía producirse tanto por la reducción del gasto público cómo por el aumento de los impuestos. En cuanto a los beneficios indirectos, fundamentalmente se concretan en las ventajas que supone el evitar los efectos inflacionistas del déficit público. Estos mismos autores nos dicen las consecuencias de los aumentos de los déficits. El beneficio directo más representativo sería el aumento del consumo presente mientras que el coste indirecto más representativo sería el aumento de la inflación.

El enfoque de la elección pública afirma que en general el electorado va a subestimar los costes y beneficios indirectos porque son difíciles de percibir y bastante complejos. Eso les lleva a afirmar que los gobiernos que quieren seguir gobernando deben poner interés en las políticas que supongan beneficios directos e inmediatos como son el aumento del gasto público o la reducción de los impuestos y no incidirán sobre las políticas cuyos costes o beneficios sean indirectos.

En cualquier caso debemos tener en cuenta que las evidencias empíricas de este argumento no son definitivas e incluso existen ejemplos contradictorios a este argumento. En cualquier caso deberemos reconocer que la tesis de estos autores tienen su importancia por la conclusión a la que llegan que es el hecho de ser muy poco probable que coincidan las medidas de política procedentes del sistema político con las políticas óptimas que se deducen de la teoría de la política económica.

Según esta tesis las medidas de política económica están relacionadas con la naturaleza de las instituciones políticas que las formula y con la percepción que haga el electorado sobre los efectos de dichas políticas.

Reglas vs discreción

Lo que hemos visto ha sido que los sesgos políticos pueden afectar a la determinación de la política económica a aplicar. Vamos a considerar la posibilidad de limitar la naturaleza discrecional de las autoridades económicas. Pero antes deberíamos aclarar lo que entendemos por discrecionalidad; la discrecionalidad significa que las previsiones de política económica dependen del arbitrio o juicio de las autoridades económicas sin limitación alguna. Una medida para limitar la discrecionalidad de las decisiones en política económica es la existencia de reglas a las que deben ajustarse las actuaciones de las autoridades económicas. En ese sentido debemos recordar que uno de los autores que propuso la aplicación de reglas en política económica fue MILTON FRIEDMAN, en cuanto al crecimiento constante de la oferta monetaria. En principio, el debate de reglas vs discreción es bastante complejo y para verlo vamos a distinguir tres niveles de discusión. Vamos a ver:
Magnitud del cambio en los instrumentos de política fiscal y monetaria.

Reglas vs discreción en el marco político e institucional
1.Debemos decir que el debate conocido como activismo vs pasivismo discute la magnitud de los cambios necesarios en política fiscal y monetaria. Las políticas activas son aquellas que actúan sobre el estado actual de la economía o sobre sus predicciones. En principio deben distinguir dos situaciones:
Suponemos que existen cambios bruscos en la economía
Desequilibrios continuos y pequeños
En el primero de los casos la adopción de medidas económicas en general es aceptada por todos. En el segundo de los casos de los desequilibrios pequeños la adopción de medidas económicas no es aceptada por todos si nos referimos a desequilibrios permanentes, mayoritariamente se acepta la previsión de medida, mientras que si el desequilibrio es transitorio en general se piensa que la actuación es innecesaria. Cómo conclusión, debemos pensar que las actuaciones de política económica se deben llevar a cabo con mucha cautela, puesto que de lo contrario se podrían originar importantes desequilibrios. En este debate existen dos problemas que se deben considerar: el primero es la dificultad para determinar las magnitudes que deben alcanzar los instrumentos para lograr determinados objetivos. El segundo de los problemas sería el hecho de considerar como sinónimos dos términos que no lo son: políticas pasivas y políticas no intervencionistas. Las políticas pasivas son aquellas que no responden ante fluctuaciones de la economía, las políticas intervencionistas se refieren a decisiones de política económica tomadas en el marco institucional de un sector público muy amplio, tan amplio que llega a ser mayor que el óptimo.

2.Este debate se plantea debido a que algunos autores que deben imitarse la libertad de decisión de las autoridades determinantes de la política económica, mientras que otros autores piensan que no. En cualquier caso debe señalarse que existen dos grandes alternativas de ver la discrecionalidad, la primera sería que considera la capacidad de gobierno para ejercitar su elección entre los diversos objetivos de política económica. En este caso debido a la entera libertad de que disponen los responsables de la elaboración de política económica. Podrían elegirse políticas subóptimas desde el punto de vista de la sociedad, puesto que pueden no verse obligados a conseguir el objetivo de bienestar económico. La segunda sería las que tienen en cuenta la capacidad del gobierno para elegir acceder y emplear información fiable. En este caso el gobierno puede ser poco competente para obtener y usar la información apropiada sobre la economía. Una vez vistos estos dos grandes alternativas debemos indicar que aunque el entorno político sea tal que fuerce al gobierno a seguir un óptimo comportamiento, en caso de decidir las autoridades económicas de forma discrecional las políticas económicas a aplicar, no podríamos hablar de limitaciones del entorno político, sólo podremos decir que el comportamiento de la autoridad económica está limitado cuando el gobierno exponga explícitamente una regla o estrategia a considerar y ésta influya en la política económica.

3.Este debate se refiere al tipo de reglas a seguir. Dicho debate se conocería como reglas fijas vs reglas flexibles. En las reglas fijas los valores que toman los instrumentos se especifican en el momento inicial al diseñar la regla. Deberemos considerar que no se ajustan a medida de que se disponga de nueva información. De forma continua las reglas flexibles permiten que los instrumentos se ajusten a medida de que se disponga de nueva información. Podemos decir que son reglas de retroalimentación también llamadas de contingencias puesto que especifican el valor que toman los instrumentos en determinado momento ante los estados alternativos o contingencias que pueden suceder. Lógicamente al determinar una regla flexible el número de escenarios y contingencias puede ser altísimo. Por eso determina una regla que asegure una política óptima para cada contingencia posible es una tarea muy complicada. De ahí surge uno de los instrumentos del debate reglas vs discreción en el sentido de que mientras hay incertidumbre sobre los escenarios futuros la elaboración de una regla flexible puede resultar muy costosa por el tiempo y esfuerzo que supone e incluso podría ser en algún caso imposible se diseñar. En caso de diseñarse, si fuera muy complejo, podría resultar de poca efectividad. En otro orden de cosas existe otro argumento en el debate reglas vs discreción que en este caso sería favorable a la utilización de reglas. Este argumento se basa en la certeza sobre la inherente estabilidad del sistema. En este caso de incertidumbre se preferirán políticas pasivas frente a políticas activas. Es un caso extremo donde las reglas óptimas ya sean fijas o flexibles así como las políticas discrecionales tendrían el mismo comportamiento que las políticas pasivas por lo que parece más lógico en esta situación acudir a reglas pasivas más que decidir medidas e instrumentos periodo tras periodo. Sin embargo si considerásemos que hay incertidumbre sobre la inherente estabilidad del sistema económico parece preferible la discrecionalidad frente a las reglas. En conclusión la incertidumbre va a ser el argumento central que debe tenerse en cuenta en este debate. Tan pronto como abandonamos el supuesto de incertidumbre los argumentos a favor de las reglas frene a la discrecionalidad así como el de reglas fijas frente a reglas flexibles se debilita.

MILTON FRIEDMAN: toda la observación que hemos analizado sobre estabilidad del sistema es la que nos hace dudar sobre la propuesta elaborada por MILTON FRIEDMAN que propuso emplear reglas pasivas fijas basándose en incertidumbre e ignorancia que rodea a las decisiones.

La sugerencia de FRIEDMAN es establecer un incremento monetario constante y ésta regla debe considerarse no como una restricción al proceso de toma de decisiones sino como una norma que sirve de guía para las decisiones discrecionales en política macroeconómica. Al margen de decir que podemos dudar de la propuesta de FRIEDMAN cabe mencionar dos argumentos a favor de dicho autor. El primero de ellos considera que en un contexto de incertidumbre deben aplicarse reglas en las actuaciones de política macroeconómica. Esta afirmación se hace basándose en que las reglas de políticas representan una fuente de información para el sector privado sobre las actuaciones del sector público. El segundo de los argumentos a favor de las reglas sería el propuesto por KYLAND Y PRESCOTT en 1967. Estos autores afirman que la evolución de la economía está influida no sólo por las decisiones de política económica tomadas en el pasado o en el presente sino también por las expectativas futuras. Además vinculan las expectativas futuras con las decisiones que se toman en el momento actual. Un ejemplo sobre el pensamiento lo encontraríamos en la influencia de la política monetaria sobre las negociaciones salariales. Así si los sindicatos tienen la expectativa de que la política monetaria busca el objetivo del pleno empleo puede que en la negociación se preocupen más del aumento de los salarios que del mantenimiento del pleno empleo. En cualquier caso el argumento de KYLAND Y PRESCOTT lo que hace no es justificar la supremacía de las reglas sobre la política discrecional sino confirmar que las reglas flexibles deben tener en cuenta los efectos sobre las expectativas.

Al considerar la dimensión política debemos decir que las reglas constituyen un requisito fundamental para el funcionamiento de las democracias. Decimos que es un requisito fundamental porque el electorado necesita informarse sobre las medidas que van a llevar a cabo los candidatos del gobierno. Esta información se manifiesta de forma explícita en los programas electorales. Este hecho plantea un problema pues los gobernantes pueden adoptar medidas inapropiadas con tal de contradecir las promesas efectuadas. Otros aspectos políticos del debate vs discreción fueron analizados cuando explicamos que podrían producir ciclos económicos y altos déficits. Ante este panorama de imperfecciones se pueden plantear tres opciones:
Mejorar el sistema político. Podría realizarse mejorando la constitución, las reglas electorales, exigiendo educación económica en la forma de decisión de los políticos, etc.
Imposición de reglas que limiten la discrecionalidad del gobierno.
No hacer nada.

Muchos autores están a favor de la segunda opción, es decir, defienden la existencia de reglas que limitan la discrecionalidad del gobierno, pero para poder aceptar una regla de comportamiento de las autoridades que tienen ante sí la política económica, ésta debe cumplir una serie de requisitos:
Que sea factible
Debe ser operativo
Debe definirse la dimensión temporal de la regla
Garantización del cumplimiento

Para poder aceptar una regla, los beneficios que representa tienen que ser superiores a los costes que produzcan. Este último nos debe hacer analizar tanto los costes como los beneficios que la aplicación de una regla conlleva. Podemos decir que el coste de una regla debe medirse en función de los beneficios que provocaría la aplicación de determinadas políticas económicas. Si estas son poco efectivas el coste de aplicar una regla será alto. En cuanto al beneficio que proporciona una regla podemos decir que va a depender de las imperfecciones del sistema político, puesto que cuanto más imperfecto sea el sistema, lógicamente se preferirán la aplicación de reglas al uso de políticas discrecionales.

Conclusiones

Tanto las medidas de ciclo económico político, como la tesis sobre la influencia de la democracia en el déficit público se caracterizan por incorporar el elemento político en el análisis de la política macroeconómica. Sin embargo, cabe decir que estas teorías son muy criticadas por su simplicidad, pues centran su atención en la obtención de votos ignorando otras influencias de carácter político que puede afectar al desarrollo de la política económica como por ejemplo son las restricciones constitucionales y parlamentarias, las acciones de los sindicatos y partidos políticos,etc.

En cualquier caso debemos preguntarnos si es posible variar el proceso de elaboración de la política económica y reducir los riesgos del sesgo político.
Si es posible y uno de los medios sería mediante la aplicación de reglas que limiten el poder discrecional del gobierno en materia de política económica. Así se origina el debate reglas vs discreción y de dicho debate no podemos deducir una opción netamente mejor que la otra. Lo que si queda claro en el debate es que economía y política están íntimamente relacionadas y que no se puede analizar la política económica haciendo abstracción del entorno institucional y político, por eso los economistas no deben preocuparse sólo por el análisis económico sino también por el entorno institucional donde se elabora la política económica.