LOS PARLAMENTOS

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Jaime Gonzalez Soriano 

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-              Las funciones de las Asambleas.  El nuevo paradigma parlamentario

Todos los sistemas políticos tienen Parlamento; varía su composición, funciones y tipo de representación. Los regímenes autoritarios tienden a abolirlos o suspenderlos, pero si quieren institucionalizarse (y pervivir) construyen algún tipo de asamblea, para legitimar su poder . Aquí la función de los Parlamentos es únicamente legitimar el poder, su voluntad está manipulada, no son independientes. De 182 países en el mundo, 170 disponen de una asamblea representativa.

Se ha producido un cambio en el paradigma del estudio de los Parlamentos: se ha abandonado el paradigma clásico liberal (fundado en las obras de Locke y Montesquieu), que entendía que a los Parlamentos les correspondía la competencia legislativa (promulgar y modificar leyes, normas con carácter general y permanente). Según la teoría liberal ésta era la función esencial del Parlamento (también formaba el gobierno, etc., pero esto era secundario). La importancia que entonces poseía este órgano queda reflejada en que apenas existían partidos como organizaciones disciplinadas (primacía del Parlamento como conjunto de representantes frente a los grupos parlamentarios).

En el siglo XX comienza la intervención económica del Estado. La subsiguiente extensión de competencias del Estado es absorbida por el ejecutivo, y el proceso de toma de decisiones se desplaza a este poder[1]. Aparecen también los partidos modernos, y la voluntad del Parlamento ya no se forma en el debate entre individuos, sino que la mayoría impone la suya. Desde un punto de vista clásico-liberal, el Parlamento está en crisis, es posible apreciar un declive del Parlamento.

En la actualidad se produce una revitalización del estudio del Parlamento, porque a pesar de su declive no desaparece. El punto de partida de los nuevos estudios es que la variable legislativa ya no es la más importante.


Tipología de Parlamentos de MEZEY

Menos apoyo

Más apoyo

Fuerte

Parlamento vulnerable

Parlamento activo (EE.UU., Dinamarca)

Moderado

Parlamento marginal

Parlamento reactivo (Europa)

Poco o nada

 

Parlamento mínimo (América Latina)

Funciones del Parlamento según PACKENHAM

-         Legitimación

·          latente (reunión regular y permanente)

·          manifiesta (aprobación formal)

·          actúa como válvula de seguridad y de liberación de tensiones (en las crisis sirve para aliviar tensiones)

-         Reclutamiento, socialización y entrenamiento

·          reclutamiento

·          socialización

·          preparación

-         Poder de decisión e influencia

·          articulación de intereses

·          elaboración de leyes

·          terminación de crisis

·          resolución de conflictos

·          control de la Administración Pública y patronazgo

El nuevo paradigma de estudio está en esta línea de multifuncionalidad de Packenham. Las diferencias entre países se deben a que unas funciones tienen más importancia en unos sistemas políticos que en otros (dependiendo de que haya mayorías parlamentarias, coaliciones, etc.) El nuevo paradigma multifuncional (NORTON) permite acceder a una perspectiva más clara.

 

-              Bicameralismo y monocameralismo.  Los caso europeos y de USA

El bicameralismo tiene su origen en la división entre una cámara alta que reunía a la representación de la nobleza, y una cámara baja, la de la representación popular. Pero... ¿por qué sigue existiendo hoy el bicameralismo?

Los partidos conservadores defienden la pervivencia de la cámara alta como una cámara de segunda lectura, como una cámara de enfriamiento de los impulsos radicales de la otra cámara. Desde este punto de vista es más objetable su legitimidad.

También existe una explicación federal: la cámara alta puede ser una cámara territorial, mientras que la cámara baja puede ser la de representación popular.

Desde una perspectiva estrictamente democrática, si la segunda cámara no es electiva no es democrática, pero al mismo tiempo parece innecesaria la existencia de dos cámaras que se eligen de la misma forma. Por ello se han eliminado en Suecia, Dinamarca y Nueva Zelanda. Sin embargo, el bicameralismo sigue existiendo en Europa y Norteamérica (no en Asia o África).

En Europa hay más países bicamerales que unicamerales (los unicamerales son Dinamarca, Grecia, Finlandia, noruega, Portugal y Suecia). En Noruega, sin embargo, la cámara se divide en dos. En Finlandia y Portugal se puede crear una comisión amplia que es como una segunda cámara o miniparlamento.

Existen dos criterios para clasificar los senados (o cámaras altas): el de representatividad y el de competencias.

-         En cuanto al de la representatividad, hay que estudiar el caso inglés. En Gran Bretaña funciona la Cámara de los Lores, de representación nobiliaria. Se compone de 1000 miembros, 800 de ellos hereditarios (que no participan). Otros 100 son lores vitalicios (nombrados por la reina, a propuesta del gobierno, tienen mucha importancia y participan activamente; son elegidos en función de sus méritos y prestigio: son militares, diplomáticos, etc.). Además, también son miembros los 26 obispos de la Iglesia Anglicana (también activos) y los Nueve Lores de Apelación (que constituyen el Tribunal Supremo inglés).

Lo normal en Europa es que el senado se elija de forma indirecta, porque si no se limita a reproducir la estructura de la cámara baja. Sólo en algunos países se elige de forma casi directa: en Italia, 215 de los senadores se eligen por sufragio universal, otros cinco son escogidos discrecionalmente por el Presidente de la República, y además, los expresidentes adquieren la condición de senador. En Bélgica 106 de los 182 senadores se eligen por sufragio directo, mientras que el resto lo son por los consejos regionales, además de los miembros de la familia real (que también son senadores). En España hay senadores elegidos por elección directa y senadores designados por la comunidades autónomas.

La representación indirecta se realiza a través de entes territoriales. El bundesrat austríaco se forma desde los parlamentos de los länder, el alemán desde los gobiernos de los länder; en Holanda el senado es la primera cámara [¿?], y se elige por los consejos provinciales.

En Francia se eligen los senadores en colegios, pertenecientes a circunscripciones especiales, integrados por diputados, consejeros regionales y consejeros municipales (concejales). Otras singularidades del senado francés son que es una asamblea permanente, que se renueva por tercios cada tres años, y que los senadores ostentan su cargo durante nueve años. Esto genera un problema, se cuestiona la legitimidad de los senadores (sobre todo en comparación con la de los miembros de la Asamblea Nacional, que se eligen cada cinco años).

-         En lo referente a las competencias, el bicameralismo perfecto sólo rige en Italia, y casi en Bélgica. El bicameralismo perfecto implica que ambas cámaras tienen las mismas competencias y poderes: investidura del gobierno, aprobación de leyes, etc., por lo que se da una duplicidad de procedimientos que justificaría una reforma de los sistemas que lo mantienen. El sentido de la reforma se dirige hacia la conversión de la segunda cámara en una cámara federal, con competencias que afecten a los entes territoriales.

En cualquier caso, la inferioridad en la que se encuentra el senado con respecto a la cámara baja es patente en casi toda Europa: en Francia no tiene competencias políticas determinantes, sólo puede obstaculizar y retrasar la entrada en vigor de las leyes. En general, las segundas cámaras no tienen grandes funciones, sólo de control parlamentario y de segunda lectura de las leyes; únicamente en Alemania tiene capacidad de veto legislativo.

 

El senado de los Estados Unidos es un caso único. El Congreso se divide en la Cámara de Representantes (formada por 435 miembros, elegidos en circunscripciones uninominales por dos años) y en el Senado (compuesto por 100 miembros, dos por cada Estado federado, elegidos por seis años, renovados por tercios cada dos años).

Al contrario de lo que sugiere la teoría, la Cámara de Representantes es más conservadora que el Senado. La primera es la defensora de los interese locales y rurales, de los interese inmediatos; el segundo defiende intereses a largo plazo, sus perspectivas son más globales, y en general se define como  más liberal.

La Cámara de Representantes es más impersonal, más grande, más formal en sus procedimientos, más jerárquica (el principio de antigüedad es operante), su actuación es más rápida, el poder dentro de la misma está distribuido de forma más desigual, el aprendizaje de sus miembros es más prolongado, las circunscripciones que los eligen son más pequeñas, tiene menos prestigio social, representan los interese locales y rurales, son elegidos cada menos tiempo; en general es más conservadora.

El Senado es más pequeño, menos formal, menos jerárquico, sus reglas de actuación son más flexibles, su actuación es más lenta, la relación es más personal (sus miembros también gozan de mayor prestigio), el poder está más distribuido, el aprendizaje es más fácil, tiene más importancia política, y es más liberal.

Las competencias de ambas cámaras son muy parecidas. La mayor diferencia es que la Cámara de Representantes tiene iniciativa en materia legislativa (leyes tributarias y presupuesto).

Las competencias específicas del Senado están residenciadas en dos áreas:

a)      El nombramiento de altos cargo requiere la confirmación senatorial. Cuando el presidente nombra su gabinete, una comisión del senado ha de revisar el currículum de estos asesores; su dictamen es determinante.

b)      Se requiere una mayoría de dos tercios en el Senado para que se puedan aprobar los acuerdos y tratado internacionales. Sin embargo, el presidente tiene una competencia menor para negociarlos.

Ambas cámaras (Senado y Cámara de Representantes) tienen la posibilidad de elevar un impeachment contra el presidente. El impeachment es un procedimiento judicial contra el presidente o los vicepresidentes por traición y otros delitos contra el Estado. Durante el mismo, la Cámara de Representantes actúa como acusador y el Senado como juez (siendo presidido el Senado por el presidente del Tribunal Supremo; normalmente, la presidencia del Senado la ocupa el vicepresidente de los Estados Unidos).

 

-              Actividad legislativa y control parlamentario. La relación fiduciaria entre el ejecutivo y el legislativo en el parlamentarismo europeo

Las funciones típicas de los parlamentos son tres: la presupuestaria (que ejerce de forma general, pues es de su competencia el debate y aprobación de los presupuestos, aunque no puede incrementar el gasto), la legislativa y la de control. Estas dos últimas van a ser tratadas con mayor amplitud:

1)     Función legislativa: se refiere a la aprobación de leyes. Está siendo limitada de forma creciente, ante el desarrollo de la iniciativa legislativa del gobierno. En Francia, incluso, llega a existir una reserva reglamentaria (existen materias que sólo pueden ser reguladas por reglamento); además, en este país existe una vía de restringir el debate parlamentario, a través de una forma de proposición de ley que lleva asociado un voto de censura.

Además, se produce una expansión de la técnica de referéndum cono instrumento legislativo (en Suiza, Australia, Italia, Dinamarca, Suecia, Brasil Chile, los estados federados de los Estados Unidos, etc.). Por otro lado, en los países no democráticos el debate legislativo está muy limitado, se limita intervenciones muy generales de los líderes son parlamentos mínimos, según la clasificación de MEZEY).

En Europa y América Latina es corriente el debate parlamentario, que se realiza siguiendo un principio contradictorio entre el gobierno y la oposición, aunque raramente se modifican los proyectos del gobierno (parlamentos reactivos). En países como Gran Bretaña o Francia, a pesar de existir una dialéctica parlamentaria, se suele imponer la mayoría; en los Estados Unidos, sin embargo, los proyectos legislativos siempre se modifican (parlamento activo).

2)     Función de control: es esencial es los regímenes parlamentarios. Se expresa a través de tres formas:

-         En Gran Bretaña y la Commonwealth prima el procedimiento de las preguntas (question-time).

-         El modelo continental-francés de control se sustenta en:

·          la interpelación (que abre la posibilidad de una moción de censura en contra o a favor del gobierno)

·          las comisiones parlamentarias de control, que se han extendido últimamente, y que solicitan informes a la Administración Pública, exigen la comparecencia de ministros, funcionarios o ciudadanos, etc.

 

En los regímenes parlamentarios europeos, la relación fiduciaria entre gobierno y parlamento permite plantear la cuestión de la responsabilidad política del gobierno, y la abre la posibilidad de la moción de censura.

Sin embargo, la moción de censura sólo se lleva a cabo en ocasiones extremas, y desde 1918 sólo han prosperado cuatro: una en los años 70 en Gran Bretaña, en 1924 en Francia, en 1984 en la RFA, etc.

La moción de censura se plantea ante la Cámara Baja (sólo en Italia puede plantearse también en el Senado[2]). Cuando se aprueba, el gobierno o bien dimite o bien plantea la disolución (excepto en Noruega, donde no se permite la disolución de la cámara; además, en Noruega, como en España, se establece una moción de censura constructiva). Lo normal, sin embargo, es que el gobierno dimita con la moción de censura.

La disolución de las cámaras es posible, pero sólo se produce por causas electorales. Es una competencia del primer ministro, salvo en Francia, donde le corresponde al Presidente de la República. Se plantea cuando se está acabando la legislatura y es un buen momento porque se pueden obtener buenos resultados en las elecciones subsiguientes.

En el régimen presidencial no es posible ni la disolución ni la moción de censura (por la legitimidad directa del Presidente). Sin embargo, en algunos países del Tercer Mundo (sobre todo en América Latina), el presidente puede disolver la asamblea, pero ésta no puede censurar al gobierno (éste es un factor más que demuestra la debilidad del parlamento como institución).

 

-              Organización interna: comisiones y grupos parlamentarios

Se compone de grupos parlamentarios, de una presidencia de las cámaras y de comisiones.

1)          Los grupos parlamentarios son las agrupaciones del parlamento, y tienen mucha importancia en Europa. Son estructuras disciplinadas (la disciplina se mantiene porque los diputados pueden ser excluidos de las listas electorales para la siguiente legislatura; además, la asunción de la disciplina facilita la promoción del diputado dentro del grupo).

En países como Austria y Bélgica se exige un número muy pequeño de diputados para formar los grupos parlamentarios (3-5). En Francia, en el otro extremo, se requieren 20.

En Holanda y España existe el criterio de considerar el voto global del grupo: en el trabajo en comisiones, cada grupo tiene un número de votos en función de su representación total. El representante del grupo en la comisión vota por el resto.

En los Estados Unidos la disciplina es muy laxa, y los partidos a veces tienden a dividirse en las votaciones (los demócratas del sur a veces votan con los republicanos, etc.).

2)          La presidencia de las cámaras debería ser la figura más importante del sistema político, y en la época liberal así sucedía (era más importante que el presidente de gobierno). Hoy ya no sucede esto.

Puede tener vinculación partidista con algún grupo o no; por ejemplo, en Gran Bretaña, el speaker no tiene origen partidista (los partidos se ponen de acuerdo para elegirlo por su prestigio y neutralidad). Sin embargo, el presidente suele ser elegido por la mayoría, y por tanto, no es neutral: en Estados Unidos, por ejemplo, este cargo está asignado al vicepresidente del gobierno (aunque suele delegar este papel).

3)          Las comisiones facilitan el trabajo parlamentario, y están implantadas en los países occidentales democráticos (en las asambleas del Tercer Mundo no, porque son “asambleas de aplauso”, en ellas no se discute nada).

Las comisiones pueden ser de control, o servir para la división del trabajo legislativo en grupos especializados (competencia legislativa).

En Gran Bretaña hay dos tipos de comisiones: las legislativas, de las que hay tantas como letras tiene el alfabeto, y que están especializadas (los proyectos entran por sorteo, a cada uno se le asigna una letra); las comisiones de control que se crean desde los años 70 siguiendo la estructura del gobierno.

En el resto de Occidente suele haber un solo tipo de comisiones.

Donde hay un modelo de democracia consensual (gobierno minoritarios, coaliciones) las comisiones son un elemento esencial del sistema, porque es aquí donde negocia entre los grupos y se toman las decisiones (en Dinamarca se habla de que existe un “gobierno de comisiones”). En los sistemas mayoritarios, sin embargo, es más importante el pleno parlamentario.

En el Congreso de los Estados Unidos funcionan comisiones, que a su vez se dividen en subcomisiones de control parlamentario o de competencia legislativa. Dentro de las subcomisiones son muy importantes los hearings, las comparecencias de los lobbys cuando se discute sobre proyectos legislativos (este es el mecanismo que permite la participación de los lobbys); y la presidencia que se establece por el principio de antigüedad (no de vejez). De este modo, las comisiones y subcomisiones siempre están controladas por un mismo grupo conservador. El presidente fija el orden del día, determinando de esta manera el trabajo de la comisión (introduce los temas que a él le interesan). La preeminencia del presidente de las comisiones es un tema polémico en el sistema norteamericano.

 

Bibliografía:

-         AA.  VV: “The Parliament” monográfico de Parliamentary Affairs, nº 50-3 de 1997

-         J. E. GICQUEL: "Le Sénat sous la second cohabitation" en Revue de Droit Pubblic et de la Science Polítíque, 1996-4, pp. 1069-1095

-         W. KEEFE: "El Congreso y el pueblo norteamericano" en P. SIGMUND y J. ROIZ (comp.) : Poder, sociedad. y Estado en USA, Barcelona, Teíde, 1985, pp. 85-113

-         M. SÁNCHEZ DE DIOS: "El modelo británico de moción de censura" en La mocíón de censura.  Un estudio comparado, Madrid, Congreso de los Diputados, 1994, pp. 27-99

-         K.C. WHEARE: “El ocaso del legislativo” en J. BLONDEL y otros: El Gobierno, estudios comparados, op. cit., p.221-227




[1] El papel del poder ejecutivo es esencial para la creación del Estado de Bienestar, porque su actuación es más flexible y versátil que la del poder legislativo.

[2] Lo que demuestra, una vez más, su bicameralismo simétrico. 

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