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Bernardo Bátiz Vázquez 

INTRODUCCIÓN

La comunicación hablada entre los seres humanos es una característica de su naturaleza; cuando ARISTÓTELES define al hombre como "animal social", entre los argumentos que da en favor de la sociabilidad humana está el basado en la capacidad del ser humano para comunicarse con sus semejantes por medio del lenguaje articulado. Este fundamento antropológico de que el hombre es por naturaleza sociable; considera que la misma morfología humana está hecha para el intercambio de ideas.

Los modernos técnicos de la comunicación nos dicen que somos emisores y receptores de mensajes; cuatro siglos antes de Cristo, Aristóteles destacaba los hechos evidentes de que estamos dotados de oídos para recibir las palabras de otros humanos y de cuerdas vocales y un aparato complejo de emisión y modulación de sonidos, que nos permite hablar a los demás, mediante voces que forman un código de tal modo que, aprendido en la niñez, nos sirve para comunicarnos con nuestros semejantes.

El ser humano, dice J. J. NODARSE, "está sujeto sin escape al imperioso menester de entenderse con los demás" y, para ello, agregamos, necesita la palabra hablada.

El lenguaje, el habla, el parlamento son las formas normales, naturales, mediante las que los humanos nos relacionamos, nos entendemos,trasmitimos experiencias, noticias, sentimientos, ideas, técnicas, creencias, costumbres y, en general, todo lo que ha hecho de la humana una especie distinta y aparte del resto de las criaturas. por tanto, la historia del hombre y la historia del lenguaje corren paralelas.

El lenguaje es fuerza civilizadora y sociabilizadora; es agente cultural básico y el mecanismo por el cual las personas individuales se integran en el grupo social. Su importancia es total y en materia política ha sido insustituible.

El Evangelio de San Juan se inicia con el reconocimiento de la palabra, aun cuando en este caso, es la palabra de Dios. La importancia de la palabra, del lenguaje, es pues evidente incluso desde ese punto de vista religioso.

Pero en otro nivel también es importante reconocer que las sociedades se gobiernan por medio del lenguaje; las órdenes de la autoridad, las normas más elementales y las más complejas que articulan a la sociedad se emiten por medio del lenguaje. Y es especialmente en el campo de la política y de la organización social en el que nos interesa referirnos al Parlamento, lugar en que se habla, grupo humano en el que sus integrantes hablan entre sí para llegar a acuerdos, para tomar decisiones.

 

EPOCA ANTIGUA.

La información que tenemos acerca de la antigüedad nos confirma el hecho reiterado de la existencia de tiempos y lugares en los que los integrantes de la colectividad, tribu u horda, ciudad o Estado incipiente se reúnen para deliberar sobre decisiones que habían de tomar, todos los varones adultos cuando el grupo no es muy numeroso, los de más representatividad, los más experimentados, los más aptos, según el caso, cuando el grupo crece y es difícil la reunión de todos.

La historia es rica en información sobre estos cuerpos colegiados: consejo de ancianos, sanedrín, tribunales, aerópago, senado, y otros nombres de grupos de integrantes distinguidos de las sociedades humanas, que tenían como misión hablar entre sí y llegar a acuerdos importantes para su comunidad.

Al respecto, Toribio ESQUIVEL OBREGÓN cita en Apuntes para la historia del derecho en México, un dato curioso: el godo ULFILA, cuando traduce la Biblia al gótico, usa el término gakunths que significa "reunión", para aludir a sinagoga, pero utiliza el mismo término cuando traduce sanedrín y cuando se refiere tribunal, siempre para aludir a asambleas deliberantes.

La historia de las sociedades humanas es de algún modo la historia de sus dirigentes reunidos en Parlamento: en ocasiones para aconsejar y auxiliar a quien deberá tomar las decisiones; en otras, para tomar las decisiones en forma colectiva, pero siempre a través de un proceso en el que los integrantes del grupo hablan por turno, uno por uno, de tal modo que todos tienen la obligación de escuchar al que habla y todos tienen la oportunidad de hablar cuando les corresponda hacerlo.

 

SENADO ROMANO

El Senado romano fue una institución excepcional por diversas razones. Una de ellas es su larga permanencia a través de los siglos de la historia de Roma. Durante los tres grandes periodos por los que esta historia transcurrió, la monarquía legendaria, la República y finalmente el Imperio, los romanos mantuvieron como un centro real de poder a veces, otras simplemente como un símbolo de la tradición y frecuentemente como una formalidad para legitimar al poder, a este cuerpo colegiado que, sin embargo, no varió tanto como pudiera parecer y conservó su prestigio y su carácter de alta autoridad moral y política.

Desde los primeros tiempos de la monarquía, cuyos datos imprecisos y legendarios hablan de Eneas el troyano y de sus descendientes Rómulo y Remo amamantados por una loba quizá, unos 700 años antes de nuestra era, o como señalan los investigadores modernos, en el año 600 a. C., se tienen datos del Senado.

Ya desde esas lejanas épocas, cuando la Roma Cuadrata era apenas una aldea de comerciantes latinos y un pequeño puerto a orillas del río Tíber, el rex sacrorum, jefe vitalicio, religioso y militar, cuya autoridad suprema era respetada en forma casi absoluta, se presentaba ante el pueblo como el ejecutor de la voluntad de los patres, reunidos como órgano de la representación de los romanos en el primitivo Senado.

Este Senado de los primeros tiempos, cuerpo colegiado aristocrático, verdadero consejo de ancianos, debió de tener sin duda una gran autoridad sobre el rey y sobre la sociedad en general, según lo reconocen los historiadores.

Su número inicial era de 100 paters, escogidos por el mismo rey entre los paters familiae más importantes de las gens que integraban la comunidad de Roma, y esa representación gentilicio indirecta constituía a la vez un apoyo al monarca y un contrapeso a su poder,

Los senadores eran designados por el rey, es cierto, pero eran patricios, respetados en sus gens y seguramente con un poder propio, que les otorgaba independencia y libertad en el momento de deliberar y aconsejar al monarca.

Cuando la monarquía fue sustituida por la República, poco antes del año 500 a. C. empieza la época más brillante de la vida institucional del Senado. Los romanos depusieron al último descendiente de los Tarquinos, no quisieron más ser gobernados por autócratas y establecieron un sistema de gobierno, que si bien había sido definido como oligárquico, fue el más avanzado en su tiempo e introdujo al mundo occidental en los caminos de la democracia.

Hombres prácticos, amantes del orden y respetuosos de la ley y de la autoridad, los romanos de la República organizaron un gobierno que difícilmente podría funcionar en otro pueblo que no fuera el de ellos; el poder militar, ejecutivo y político se otorgaba a dos cónsules, que se elegían anualmente. Es seguro que no era fácil gobernar por tan corto tiempo y menos con dos cabezas al frente del poder político de la ciudad; sin embargo, los romanos pudieron hacerlo y por muchos años los cónsules se turnaron en el manejo de la administración pública, auxiliados por los cuestores, encargados de las finanzas públicas, los censores con funciones políticas y especialmente de carácter electoral, y los pretores, que impartían justicia.

Pero sobre todo, este aparato administrativo que iba creciendo en el transcurso de los años y al engrandecerse Roma y extender su poder cada vez a más territorios sometidos, el cuerpo selecto, deliberante y colegiado, que pasó de la monarquía a la República y que mantuvo el nombre de Senado, conservó también la unidad de pensamiento del gobierno, fue siempre una instancia con autoridad moral, respetada y oída por los cónsules y demás magistrados, y tuvo a su cargo cuestiones verdaderamente importantes en la vida de Roma.

Las más graves decisiones sobre las declaraciones de guerra, los acuerdos de paz, las relaciones con otros pueblos no sometidos, los nombramientos de funcionarios en las provincias, las leyes que regían al país y que regulaban su creciente imperio, todo pasaba por el Senado romano y todo era discutido por los 300 senadores, número que se adoptó probablemente unos años después de instaurada la República.

El profesor BURDESE enumera como las principales funciones del Senado romano las siguientes:

 

El interregno, por el que los paters o senadores gobernaban por turnos de cinco días, cuando faltaban los dos cónsules y no se había elegido a sus sucesores

 

La autoritas patrum, que era el derecho de veto o ratificación a las resoluciones de los comicios populares, tanto en materia legislativa como judicial.

 

Las funciones religiosas, mediante las cuales el Senado vigilaba los actos de culto y autorizaba la dedicación de templos.

 

La dirección de la guerra, autorización de reclutamiento, asignación de contingentes militares a las provincias, instrucción a jefes militares, la vigilancia de operaciones y la asignación del "triunfo" u otras recompensas a los jefes victoriosos.

 

La política exterior, con el envío y la recepción de embajadores, así como la celebración de tratados y convenios comerciales.

 

·Facultad legislativa, mediante la aprobación de leyes, pero también vetando otras o dispensando el cumplimiento de éstas.

 

Funciones financieras; para vigilar y administrar los tributos, ocasionalmente estableciéndolos y realizar la emisión de moneda.

Las leyes y los decretos romanos se promulgaban bajo las siglas SPQR, iniciales del sello oficial de la multisecular organización: Senatus Populus Que Romanus (El Senado y el Pueblo de Roma).

En efecto, con la temprana inclusión de los tribunos de la plebe que ya por el año 449 a. C. tuvieron autorización para sentarse dentro del Senado y entre los senadores, pudieron, a través del curioso expediente de interpretar los presagios y declarar días nefastos, interrumpir las deliberaciones y lograr la suspensión de alguna determinación; se puede decir, con propiedad, que el Senado y el pueblo juntos, éste último representado por sus tribunos, eran los que tomaban las determinaciones.

Las decisiones del Senado eran tomadas por votación igualitaria, pero había una jerarquía entre los senadores, que se exteriorizaba en el orden en que eran llamados a votar, en primer lugar el princeps senatus, el senador de más edad entre los que hubieran ocupado la censura, después los que hubieran sido cónsules, pretores o ediles, luego los tribunos y posteriormente los que hubieran sido cuestores. Al final votaban quienes no habían ejercido ninguna magistratura.

La votación era en realidad una argumentación en favor de la posición que el senador adoptaba, pues al votar exponía sus puntos de vista sobre el tema en debate y así, cada senador iba expresando su parecer. Al final, oídos los argumentos de todos los que hubieras querido expresar su voto con un razonamiento, tenía lugar la verdadera votación, que se denominaba discecssionem, es decir, "separación", y consistía en que se ponían a un extremo del aula los que opinaban en un sentido y en el otro extremo los que sostenían lo contrario.

Las reuniones del Senado eran convocadas ordinariamente por el cónsul o por el pretor y muy entrado ya el siglo II a. C., también por los tribunos. La convocatoria tenía que contener la fecha y el lugar de la reunión y el equivalente al orden del día actual, esto es el objeto de la reunión o tema por discutir.

Las reuniones solían ser en un templo y tenían que celebrarse entre la salida y la puesta del sol. Se iniciaban con los "auspicios", para determinar si el día era o no propicio para tomar una resolución; una vez determinado que el día era correcto, el magistrado presidente declaraba abierta la sesión y hacía la relatio o exposición de lo que se trataba, para terminar generalmente con una fórmula precisa o una determinación o propuesta.

En seguida, cada senador daba su parecer, en el orden en que eran llamados y finalmente se realizaba la votación; los senadores se separaban en dos grupos, según el sentido de sus votos, como ya se señaló.

Cada senador tenía la facultad de pedir al presidente que se contara a los presentes pidiendo numera, para determinar si había quórum, o bien para pedir consule si deseaba que continuara la discusión antes de votar; era también un derecho de los senadores solicitar divide cuando una sola propuesta contenta varias partes que podrían ser aprobadas o rechazadas por separado.

No había límite de tiempo para que cada senador hablara cuando era llamado a expresar su voto y esto se prestaba a la prolongación del debate, encaminada a que llegara la puesta del sol sin tomar una decisión, por lo que habría que continuar el día siguiente, pero entonces había tiempo para ganar votos, argumentar en corto y hacer proselitismo entre los indecisos.

Las decisiones aprobadas se denominaban senatus consultum y se podía lograr per singulorum sentencias exquisitas, si había unanimidad, o bien, como se ha señalado, por discecssionem.

El Senado tenía un archivo en el que se depositaban sus resoluciones, que redactaba un "relator" y, a veces, un comité de senadores elegidos ex profeso. El senatus consultan era costumbre que contuviera el nombre del magistrado presidente, los secretarios, el lugar, la fecha y el texto de la resolución, ley o decreto formulado por el relator.

Cuando la República es sustituida por el Imperio, el Senado sufre muchas transformaciones tanto de forma como de fondo, y pierde en la práctica gran parte de su poder; sin embargo, continúa acompañando a los emperadores por varios siglos, compartiendo vicisitudes y responsabilidades, hasta la caída de Roma en poder de los godos, aun cuando carecía ya de su función de asamblea con funciones soberanas y de gobierno.

En el año 18 a. C., Augusto aumenta el número de senadores a 600 (y en alguna época posterior se llegó a contar hasta con 1 000 senadores), pero para entonces el príncipe toma para sí la política exterior, la dirección militar y disminuye sustancialmente las funciones financieras del Senado.

Durante los largos cuatro o cinco siglos del Imperio, el Senado conservó sus características de cuerpo colegiado de gobierno, deliberante y con facultades de tomar decisiones. Podemos decir que aun cuando no conservó su antiguo poder, ni el ejercicio de una facultad auténticamente soberana como la tuvo durante la República, mantuvo la tradición del debate, del respeto a las opiniones diferentes y el voto personal como la forma de llegar a acuerdos. 

 

EL PARLAMENTO MEDIEVAL

Maurizio COTTA, en el artículo "Parlamento" del Diccionario de política, dirigido por Norberto BOBBIO y Niccola MATTEUCCI, nos da algunas noticias, algunos precedentes medievales del Parlamento que, históricamente es sin duda el antecesor más cercano del Parlamento moderno.

Empieza por distinguir que normalmente, si nos referimos al Parlamento, hablamos del "arco temporal que va desde la Revolución francesa hasta nuestros días". Sin embargo, agrega, en toda la historia europea de los siglos precedentes encontramos instituciones políticas designadas con ese nombre, Parlamento, o con otros que le son equivalentes como Estados Generales, Cortes, Estamentos. Podríamos agregar Dieta, Duma, Senado, Asamblea y Concilio, entre otros.

Su análisis destaca que si bien las instituciones parlamentarias medievales y las modernas son diferentes en varios aspectos importantes, tienen otros de indudable coincidencia, y que hay un proceso histórico que las une a través de los siglos.

El dato común, destaca COTTA, es el "núcleo funcional" de ambos tipos de parlamentos, su finalidad o finalidades específicas, representación de sectores de la sociedad, ya sean geográficos o estamentales, el control, la elaboración de normas, y el consejo al gobernante, podríamos añadir, como función en ambas épocas.

Por otro lado, la diferencia más importante que el autor citado encuentra es la finalidad de uno y otro parlamentos: el medieval está pensado y funciona para conservar, para rescatar frente al soberano los antiguos derechos de los pueblos, para preservar y defender privilegios, mientras que el Parlamento moderno tiene una función más hacia el futuro y su misión es innovadora. El parlamentarismo moderno tiene a su cargo adelantarse, emitir nuevas leyes para el mundo cambiante de hoy, que más que preservar las antiguas formas requiere cada vez de más regulaciones para situaciones nuevas e inéditas.

En la organización política medieval, los diversos cuerpos colegiados que encontramos en Europa y en las distintas épocas de la larga etapa feudal se adoptan a la forma descentralizada, dispersa del poder y son fuerzas conservadoras, que con frecuencia median entre los diferentes intereses que representan la pulverizada autoridad de la época. Desde el remoto gobierno de Carlomagno, en aquel intento de reconstruir el imperio con el perseverante nombre de Sacro Imperio Romano Germánico, se tienen noticias de las Asambleas Generales, de las que M. GUIZOT en su Historia general de Francia cuenta nada menos que 35, entre los años 770 a 813 d.c., celebradas a veces Worms, en Valenciennes, en Ginebra, en Aix-La-Chapelle, y en otras ciudades de la Europa occidental.

En estas asambleas aparecían ya rasgos del parlamentarismo que con el tiempo se desarrolló para desembocar en el sistema que se ha ido imponiendo en prácticamente todo el mundo.

Relata GUIZOT que un hermano de Carlomagno, ABELARDO, abad de Corbia, registra en un tratado que tituló De ordinii Palatii (del orden del palacio), perdido en su versión original pero conocido por alguna reproducción que llega a nuestros días, de qué manera y con qué fines se reunían las asambleas generales o nacionales.

Esas asambleas se reunían por lo regular dos veces al año y se ocupaban de discutir las leyes llamadas capitula, que el mismo emperador había redactado por inspiración divina. Lo cierto es que era el emperador el que convocaba, el que presentaba las iniciativas, para usar el tecnicismo moderno, y luego esperaba el resultado de las deliberaciones, que solían durar dos o tres días, al final de los cuales le presentaban sus conclusiones, para que él, "con la sabiduría que había recibido de Dios", tomara la resolución que sería obedecida por todos.

Las reuniones se celebraban sí había buen tiempo, al aire libre y si no, en edificios separados: en una parte estaban los religiosos, obispos, abades y clérigos, y en la otra los condes y demás dignidades del Estado.

Concurría también una multitud de gente común que, no participaba en las deliberaciones, pero se acercaba al emperador a entregar sus obsequios y a presentar sus peticiones y querellas directamente, por lo que se puede concluir que el incipiente estado llano estaba ya presente desde el siglo VIII.

Este tercer estado, el de los comunes o villanos, sin títulos nobiliarios y sin cargos en la Iglesia, que tan importante papel desempeñó más tarde en la gran transformación de la Revolución francesa y que ya vemos incipiente en las Asambleas carolingias, se va desarrollando y afinando a través de los siglos, y a veces en forma pacífica y otras por la violencia toma su propio espacio y asume su parte en la política de la nación francesa que se perfila ya desde tiempos antiguos.

En España, los diversos reinos en que se dividía la Península durante la Edad Media y a través de la larga lucha de Reconquista contra los árabes, encontramos también instituciones que son precedentes del Parlamento moderno.

En Castilla se les denominaba Cortes a las reuniones o juntas de los tres estados del reino, el eclesiástico, la nobleza y el pueblo, que convocados por el rey se reunían para tratar y resolver los más graves asuntos del país, como revisar leyes, imponer contribuciones, declarar la guerra o celebrar tratados.

En Cataluña, esas reuniones recibían el nombre de Congreso General del Principado y se componían también del clero, la nobleza y los procuradores de las ciudades y villas, si bien como lo recuerda ESCRICHE, en el Congreso no se consideraba indispensable la presencia del clero.

En Navarra, los tres brazos del reino se reunían también a convocatoria del rey y eran los dos primeros los mismos tradicionales, clero y nobleza, pero el tercer brazo estaba formado por los representantes de "las repúblicas y las universidades", esto es, que en estas Cortes navarras había algún elemento de representación corporativa y estaban presentes los gremios de artesanos y de profesores.

Es en Aragón donde las Cortes actuaron con mayor independencia del monarca, al menos en lo que se refiere a la forma. Ahí había cuatro cuerpos colegiados que se convocaban por el rey a Cortes: los consabidos representantes del clero, los procuradores de las villas y las ciudades y los nobles, sólo que éstos estaban divididos en dos cuerpos, el de la alta nobleza o ricoshomes y los pertenecientes a la nobleza inferior,llamados infanzones.

En las Cortes de Aragón no se podía tomar resolución alguna sin el consentimiento unánime de sus integrantes, que se reunían por cuerpos separados y deliberaban hasta lograr una opinión compartida por todos, pues la oposición de uno solo de los cuatro votos impedía el acuerdo.

La costumbre aragonesa era además mucho más cercana a nuestras leyes parlamentarias actuales, que las de los reinos vecinos y contemporáneos, puesto que el rey no tomaba ninguna resolución, en relación con las contribuciones o impuestos, sin el acuerdo favorable de las Cortes.

Es también digna de ser rememorada la fórmula que el Gran Justicia, que presidía las Cortes, rodeado de infanzones, ricoshomes, clérigos y diputados de las villas, pronunciaba cuando era coronado un, monarca. El rey, con una espada desnuda con la punta sobre el pecho escuchaba las siguientes palabras de claro corte igualitario y democrático: "Nos, que cada uno somos tanto como vos, y todos juntos más que vos, os facemos rey si guardais nuestros fueros y privilegios, et si non,N non."

Estas Cortes, que gozaban de tanta autoridad al coronar a un nuevo rey, tenían también la facultad de deponerlo si faltaba al juramento de velar por las libertades de todos los aragoneses y podían también intervenir para suprimir o evitar abusos o para encauzar la administración pública.

En otras partes de Europa, en todo lugar en que se mezclaron la antigua civilización romana y los vigorosos pueblos germanos y eslavos que se instalaron en el continente, encontramos estos atisbos de Poder Legislativo, con mayores o menores facultades, con mayor o menor autoridad, pero siempre con la característica claramente parlamentaria: las Cortes se reunían, deliberaban, discutían y en sus resoluciones se fundaba con frecuencia la decisión final del rey o del emperador, cuando no le eran francamente obligatorias, como en Aragón o como en Inglaterra a partir de la Carta Magna. 

 

LAS ÓRDENES RELIGIOSAS

Sin duda alguna, otra fuente importantísima del sistema parlamentario la constituyen las órdenes religiosas que durante la Edad Media tuvieron la función, asumida espontáneamente, de preservar la cultura y la civilización durante los varios siglos en los que Europa se encontró sumida en la anarquía y la desunión.

Fueron los monjes medievales descubrieron y desarrollaron sistemas de votación y de discusión en sus reuniones, para elegir a sus abades y superiores o para tomar algunas otras resoluciones importantes. Fueron ellos también quienes se vieron obligados a encontrar o perfeccionar técnicas de votación y fórmulas para asegurar la libertad de los votantes, y fueron ellos quienes en las constituciones y estatutos de sus órdenes emplearon, como precursores de instituciones futuras, fórmulas de votación calificada.

El historiador inglés Hilaire BELLOC, en su obra Europa y la fe, cuando se refiere a la Edad Media y a los avances en diversas ramas de la cultura durante los siglos XI,XII,XIII, señala que junto con el despertar de la arquitectura, con el surgimiento del estilo gótico y al lado de otros avances notables en diversos campos, "aparece de entre las instituciones de la cristiandad, la concepción de los parlamentos representativos, de origen monástico, transportada con éxito al orden civil".

Por su parte, Giovanni Sartori en su obra ¿Qué es la democracia?, reconoce asimismo la aportación de los monasterios y abadías medievales a los sistemas parlamentarios:

Las técnicas electorales inicialmente aplicadas en las comunas medievales no provienen de los griegos (quienes por regia, sorteaban las decisiones), sino de las órdenes religiosas, de los monjes exclaustrados en sus conventos fortalezas, que durante la alta Edad Media se encontraron con que tenían que elegir a sus propios superiores. No pudiendo recurrir ni al principio hereditario, ni al de la fuerza, no les quedaba más que elegir a un jefe absoluto. Era una opción grave. Así, entonces, debemos al devanarse los sesos de los monjes el voto secreto Y la elaboración de reglas mayoritarias del voto. Pero para ellos, y después, para todo mundo en la Edad Media y el Renacimiento, la maior pars debía quedar siempre unida a la menor pars, es decir, a la mejor parte.

Al final, la elección debía resultar siempre unánime (los rijosos eran acallados a gritos o bastonazos). Reglas mayoritarias, sí, pero derecho de mayoría, no. Repito: el principio consagratorio hasta fines del siglo XVI era la unanimidad.

Fueron los monjes y hermanos de las comunidades religiosas quienes introdujeron el voto secreto, que se sigue usando aún para la elección del pontífice romano, a fin de evitar la influencia de unos sobre otros y las presiones a los votantes, o bien, para evitar el voto por temor reverenciar o por simple amistad o compromiso.

No podemos olvidar que una de las promesas que son características de las órdenes religiosas, junto con la de castidad y frecuentemente con la de pobreza, es la de obediencia; los religiosos del orden regular tenían corno regla fundamental de sus organizaciones la de obedecer sin objeción alguna a sus superiores. Pero esos superiores eran escrupulosamente escogidos entre los más experimentados, los más enérgicos o los más santos entre los integrantes de las órdenes, y su elección, cuando las comunidades no eran muy numerosas, se hacía por voto directo de todos los frailes o hermanos, o bien, como sigue sucediendo hoy día, mediante una votación indirecta, ya que al no poder concurrir todos y desde lugares lejanos a los capítulos de las órdenes, se nombraban representantes de cada casa, convento o distrito, según estuvieran organizado, internamente.

Las órdenes religiosas, desde muy temprano, en los inicios del cristianismo, en las comunidades de cenobitas que vivían primero solitarios en cuevas y lugares apartados y que luego se agruparon en comunidades, tenían por fuerza de la realidad de la convivencia, que establece reglas y fórmulas para su propio gobierno; con el tiempo, esas reglas que frecuentemente frieron escritas para evitar la anarquía y las desviaciones doctrinarias, debieron ser aprobadas por el Papa, en su calidad de jefe de la Iglesia.

La Regla de San Benito instituida en el año 500 fue modelo de esos primeros documentos que recogían, junto con las normas rectoras de la vida cotidiana, los procedimientos especiales para elegir a sus superiores y para llevar a cabo sus asambleas.

Las dos grandes órdenes de la baja Edad Media, los franciscanos y los dominicos, tuvieron desde sus inicios reglas que se han conservado a través de los tiempos, con cambios, es cierto, pero que han mantenido mucha de la normatividad inicial para la convivencia en comunidad y para la administración de las casas, colegios, seminarios y monasterios, junto con las normas puramente ascéticas. '

La historia y la leyenda de la Orden de Predicadores, que tanta influencia ha ejercido en la vida de la Iglesia y aun en el mundo laico, nos relatan que la formulación de la Regla que regiría a la orden fue puesta a discusión y aprobada por la asamblea de los primeros frailes reunidos por Santo Domingo De Guzmán, fundadores con él de la comunidad. El conocido teólogo, que tanta importancia reviste para el pensamiento católico moderno, Joseph RATZINGER, en su libro provocador y contestatario ¿Democracia en la Iglesia?, sugiere varias ideas y temas sobre los que sería importante ahondar, pero que por lo pronto confirman la convicción de que los procedimientos democráticos modernos tienen una deuda con la Iglesia Católica y en particular con lo que llama la estructura colegial de la autoridad eclesial.

Recuerda RATZINGER que la palabra ekklesia tenía en el Nuevo Testamento el significado de reunión o asamblea, y que la Iglesia era y sigue siendo la asamblea de los cristianos.

Sostiene este pensador que los nombramientos de la autoridad de la Iglesia no deberían venir de arriba pero, pero agrega, tampoco tienen que venir únicamente de abajo: "La mutua inteligencia, de ambas partes concluye puede contribuir al más recto orden eclesiástico." Esto es, reconoce el valor y la fuerza de la democracia, pero asume que dentro de un cuerpo sumamente complejo y con una muy larga tradición y responsabilidad social, los sistemas distintos de la democracia representativa tienen su sitio y la jerarquización es parte de la organización; pero más adelante destaca: "los dos oficios fundamentales de la Iglesia, Presbiterado y Episcopado, están estructurados en forma colegiada". Y, concluimos nosotros, han desarrollado a través del tiempo, conservando su esencia original, su propio y peculiar sistema parlamentario. Finalmente, agregaríamos que la reunión de la Iglesia en Concilio no puede dejar de adoptar su propio sistema de discusión y de tener sus especiales fórmulas y procedimientos para llegar a conclusiones.

Como se advierte, el tema da para mucho más y lo que se aporta en esta obra es mínimo comparado con lo que en realidad puede abarcar. Sólo haré una consideración más: el nuevo Código de derecho canónico se ocupa en diversas partes del texto, de las personas jurídicas de la Iglesia, de los institutos, de las asociaciones de fieles y especialmente de la organización  del Colegio Episcopal y del Sínodo de Obispos, así como de los concilios generales y particulares.

En todas las anteriores reglas encontramos diversas menciones al sistema de organización de los grupos y colegios, que guarda relación indudable con los sistemas parlamentarios; esta correspondencia entre el parlamentarismo moderno y las fórmulas eclesiales de deliberación y toma de decisiones es un tema que apenas se esboza y que tiene mucho campo por explorar. 

 

PRECEDENTES DEL DERECHO PARLAMENTARIO MEXICANO

Los precedentes extranjeros del parlamentarismo mexicano, más cercanos al inicio de nuestra vida independiente y, por tanto, a nuestras propias instituciones, los encontramos en tres vertientes: La Constitución estadounidense de 1787, la Constitución francesa de 1791 y las prácticas parlamentarias de los ayuntamientos o cabildos de los municipios españoles.

A través de la Constitución de Estados Unidos de América recibimos indirectamente la influencia de John LOCKE y de MONTESQUIEU, ya que los políticos y pensadores de las 13 colonias inglesas independizadas en 1776, cuando redactaron su Constitución, tuvieron a la vista las obras de estos autores que tanto contribuyeron a la cultura democrática moderna.

Como es sabido, las 13 colonias adoptaron al independizarse de Inglaterra un sistema de confederación, con gobiernos autónomos unos de otros, pero todos representativos y con fórmulas de separación de poderes, por lo que desde los inicios como nación de Estados Unidos de América, la institución del Poder Legislativo integrado por un cuerpo de representantes electos popularmente estuvo presente entre las instituciones políticas nuevas, que fueron las raíces de las fórmulas de equilibrio de poderes que tanto arraigo han tenido en ese país.

Cuando las necesidades políticas y los riesgos de dispersión hicieron sentir la fragilidad de la Confederación, se buscó la entonces novedosa fórmula del Pacto Federal, que dio consistencia a la Unión y quedó consagrada en la Constitución de 1787.

En El Federalista, MADISON, en el art. XLVIII, se ocupa de destacar la importancia capital que en la Constitución estadounidense tiene el llamado por él departamento legislativo, al que considera, por ser precisamente una asamblea, que es "lo bastante numerosa para sentir todas las pasiones que obran sobre una multitud, pero no tan numerosa como para no poder dedicar a los objetos de sus pasiones, los medios que la razón prescribe..."

Tal importancia le dieron los fundadores de esta nación que el art. lo. de su Constitución es precisamente el que se refiere al Poder Legislativo y a lo largo de sus 10 secciones describe las funciones de ambas cámaras y del Congreso como un todo, establece sus facultades y las limitaciones a ellas.

En el art. lo. se plasma también lo que se llamó Transacción de Connecticut, fórmula que equilibró a los estados grandes con los pequeños, consistente en adoptar el sistema de una Cámara de Representantes según la población de cada estado y una Cámara de Senadores con una representación igualitario de dos senadores por cada estado, sea cual fuere el tamaño o la población de éstos.

De esta manera, los principios teóricos de la división de poderes, tomados de El espíritu de las leyes de MONTESQUIEU y de las obras de LOCKE, practicados en forma consuetudinaria en Inglaterra, se plasmaron por vez primera en una Constitución escrita, pensada y redactada para regir a una nación nueva, recién constituida en un Estado independiente y con tal acierto, que esos artículos aprobados entonces, después de 200 años, siguen en vigor y sirvieron de modelo a muchas constituciones en el mundo, entre ellas a las nuestras del siglo XIX y a través de éstas a la actualmente vigente, que toman como guía para organizar nuestro Congreso bicameral, el establecido en la Carta de 1787.

La segunda vertiente de influencia al sistema de división de poderes y, por ende, a nuestra forma parlamentaria de organizar el Poder Legislativo, nos llega a través de la Constitución de Cádiz y de los mismos hechos tan conocidos y comentados en su tiempo de la Revolución francesa y de la Constitución de 1791, en que se concretaron y expresaron con gran fuerza política los ideales de libertad, igualdad y fraternidad que fueron la inspiración de la Revolución y la razón última de su éxito y de su difusión por el mundo.

Más que la estadounidense, la Constitución francesa de 1791 marcó en definitiva el camino a las constituciones de los estados modernos; en especial su peculiar manera de entender al Poder Legislativo como el representante popular por antonomasia, intérprete sin apelación de la voluntad soberana de los ciudadanos y único autorizado para legislar.

El art. 4o. de la Constitución francesa resume en una fórmula verdaderamente genial los conceptos de la soberanía popular y de la representación. El texto de este artículo es el siguiente: 

La ley es la expresión de la voluntad general, pudiendo concurrir a su formación todos los ciudadanos personalmente o por medio de sus representantes, defiendo ser la misma para todos, tanto si castiga como si protege..

 No podía haber un texto más claro, con más economía de términos y con mayor precisión en conceptos que éste. En unas cuantas líneas resume las ideas de ROUSSEAU sobre la igualdad originaria de los hombres, las de MONTESQUIEU sobre el origen popular de las leyes y las de SIEYÉS, quien afirma que los Estados Generales y en especial el tercer estado, son los representantes verdaderos de todo el pueblo francés y los facultades para expedir leyes.

La seriedad con la que los franceses asumieron el principio de la representación popular en los Estados Generales primero y después en la Asamblea Nacional, contrasta sin embargo con la falta de experiencia y con el "asambleísmo" que critica André MAUROIS, quien relata cómo la Asamblea caía muchas veces en la anarquía y deliberaba a menudo con la presión popular de las galerías atiborradas de parisinos que intervenían con sus gritos y presencia violenta. Hace notar el historiador la falta de un reglamento de debates, carencia que dificultó los trabajos y retardó las resoluciones, cuando no hizo que éstas se tomaran con votos presionados por el pueblo en las graderías. 

 

EL MUNICIPIO

El gobierno de las ciudades y las villas, que fue por una antigua tradición casi universal un gobierno colegiado, es también para el parlamentarismo una raíz antigua e influyente.

La costumbre de las ciudades de contar con un cabildo o un ayuntamiento, en los que se intercambian puntos de vista, se discute y se vota, dejó su huella en los procesos y en la legislación parlamentaria. Es un hecho que la participación de los gobiernos municipales, sus alcaldes, regidores y síndicos ha sido de capital importancia para la historia política moderna; de esos gobiernos surgieron en Europa las ciudades libres, verdaderas repúblicas que durante largo tiempo fueron autónomas o casi autónomas, no sin haber sostenido penosas luchas con las casas reinantes y los poderosos de su tiempo.

MOISES OCHOA CAMPOS, en su obra El municipio, su evolución institucional, relata cómo el gobierno colegiado de los municipios va ligado desde los remotos tiempos en que se inicia la cultura urbana, con casi todas las formas de organización de las comunidades.

Para nosotros, un precedente remoto de nuestra tradición municipal se encuentra en el gobierno de la ciudad romana, cuyo pueblo en sus inicios se dividía en tres tribus, cada una de ellas, en 10 curias y a su vez cada curia en 10 decurias. Cada curia era conocida por un nombre patronímico y contaba con un jefe y con un voto en la asamblea de la ciudad, la comitia curiata que era en realidad la forma primitiva de tomar decisiones, anterior aún a la monarquía, que surgió ante la necesidad de que la ciudad tuviera un jefe para los los asuntos comunes.

Fustel DE COULANGES recuerda que el pueblo se reunía por curias y éstas a su vez estaban compuestas por gens; que cada gens acudía a la reunión común y tenía un voto o sufragio, que emitían los patres familiarum cabezas de los gens. Los demás: hijos, clientes, mujeres, no tenían voto ni participaban en la deliberación, tan sólo acompañaban al patre quien probablemente escuchaba, antes de sufragar, la opinión de algunos de sus allegados. De esas reuniones de carácter municipal y urbano, surgieron después instituciones más amplias y bien delineadas como el Senado.y la organización popular.

Más cerca en el tiempo, encontramos el nacimiento, en la Europa medieval, de las ciudades con gobierno propio: los fueros españoles, las comunas francesas, las ciudades libres italianas son ejemplos, entre otros, de que las comunidades agrupadas en ciudades, en todo el Viejo Continente se organizaban, se daban a sí mismas autoridades y conservaban o volvían a inventar formas de gobierno local, siempre de carácter colegiado y siempre en reuniones abiertas, en las que la discusión formaba parte importante del sistema.

Las instituciones municipales llegaron a América con los primeros descubridores y pobladores que al establecerse en el Nuevo Continente, de inmediato, como consta en innumerables relatos, levantaban la horca y la picota como símbolos de autoridad, construían las casas consistoriales y asumían la misión de gobernar a la ciudad naciente en nombre del lejano rey de España, pero con atribuciones colectivas muy concretas, que la inminencia de los problemas y la lejanía de la metrópoli obligaban a resolver en el lugar y con la fórmula tradicional de oírse unos a otros y votar las propuestas.

Respecto de nuestro país y de experiencias interesantes en materia de reuniones de ayuntamientos, es conveniente recordar dos hechos muy conocidos, pero que nos indican, uno al inicio y otro al final de los 300 años de dependencia de España, la importancia que en momentos críticos tuvo el sistema de gobierno fundado en la deliberación y en formas más o menos democráticas.

Bernal DIAZ DEL CASTILLO nos cuenta cómo Hernán Cortés y "sus parciales" querían quedarse a poblar, pero los "deudos y paniaguados de Diego VELÁZQUEZ querían volver a Cuba; Hernán Cortés recordó sus tiempos de aprendiz de letrado y para resolver la cuestión, nada mejor que acudir a un expediente democrático. Fundó la Villa Rica de la Vera Cruz y convocó a elecciones de cabildo, de las que resultó electo justicia mayor y capitán general, después de que él y sus amigos "anduvieron toda la noche por el real" convenciendo, de uno en uno, a los conquistadores para obtener sus votos.

Primer proceso electoral en estas tierras, sobre los cálidos médanos de la costa del Golfo y frente al peñón de San Juan de Ulúa, y primera manipulación del voto. En seguida, continúa el relato del cronista-soldado, "fundada la villa, hicimos alcaldes y regidores y fueron los primeros alcaldes Alonso Hernández Puerto Carrero y Francisco de Montejo, a este Montejo, como no estaba muy bien con Cortés, para ponerlo entre los primeros y principales".

Primera experiencia de integración de un cuerpo colegiado de gobierno y primera experiencia de las habilidades y recursos de un político, como lo fue sin duda Hernán Cortés, para comprometer y doblegar a sus rivales.

Desgraciadamente, mientras en México se fundaban los primeros ayuntamientos, se ponían las picotas en las plazas y se construían los edificios propios de las villas, casas de cabildos, rastros y alhóndigas, en España el sistema autoritario se recrudecía bajo el gobierno de Carlos V, quien en la batalla de Villalar derrotó a los "comuneros" españoles que exigían el respeto a sus fueros y a las "cartas pueblas" de sus villas.

En el otro extremo de la historia de la Nueva España, al finalizar casi el virreinato, en 1808, el abogado formado en el antiguo Colegio de San Ildefonso, licenciado Francisco Primo de Verdad y Ramos, en su carácter de Síndico del Ayuntamiento de la Ciudad de México, al enterarse de la prisión de los reyes de España en manos de las tropas napoleónicas, propuso al Cabildo y convenció a este cuerpo edilicio de que presentara el Ayuntamiento en pleno una comunicación al virrey, en la que se le dijo que ante la abdicación forzada de los Borbones en favor de Napoleón, la nación, representada por sus corporaciones municipales, era la indicada para asumir la soberanía y "conservarla intacta" hasta la restitución de los reyes legítimos.

De hecho y de derecho, esa declaración acordada después de un debate en el Cabildo, significaba la independencia de la Nueva España, lo que los peninsulares no pudieron admitir. Por ella,depusieron al virrey que simpatizaba con la idea, redujeron a prisión a Primo de Verdad y a otros integrantes del Cabildo y dieron por cerrado el caso.

Lo interesante es que en la Nueva España, un gobierno colegiado y representativo, precisamente el de la capital del Virreinato, asumía el papel de representante de la nación, vale decir, del pueblo, y debatía y votaba para tomar una resolución trascendente, como la declaración de independencia del reino.

 

CONSTITUCIÓN DE CÁDIZ

México, mientras fue el reino de la Nueva España, no tuvo experiencia alguna de carácter parlamentario, fuera de los capítulos y reuniones generales de los clérigos regulares, o bien los debates académicos en las universidades o en los colegios y seminarios de las diversas órdenes religiosas, especialmente de los jesuitas.

Pero en el campo puramente civil, los súbditos de la Nueva España no tenían ninguna participación en debates o discusiones públicas, y tampoco en los cargos administrativos o judiciales, que se les confieran casi siempre a los peninsulares enviados ex profeso.

La posición política de los criollos mexicanos fue definida por el marqués de Croix, virrey de la Nueva España, ejecutor eficaz de la orden de expulsar a los jesuitas y quien, ante los reclamos de la población contestó: "a los súbditos del gran monarca que ocupa el trono de España no les toca discutir los los altos asuntos de Estado, sino tan sólo callar y obedecer".

Es por eso que el primer acercamiento de algunos mexicanos a un proceso parlamentario se tuvo en nuestro país cuando se hizo la convocatoria para que se enviaran diputados a las Cortes, que se reunirían en Cádiz para discutir la Constitución que oficialmente se denominó Constitución Política de la Monarquía Española; dicha convocatoria se publicó en la Nueva España el 16 de mayo de 1809.

La convocatoria fue expedida por la Regencia, rebelde a Napoleón, quien había logrado la abdicación de los reyes españoles; en México, para dar cumplimiento a ella, se eligieron 15 diputados, 11 por el Virreinato y cuatro por las Provincias Internas. En tanto que los diputados mexicanos llegaban a Cádiz, actuaron corno sus suplentes siete residentes en España, quienes continuaron en el desempeño de sus cargos aun cuando arribaron los propietarios electos.

Así, México tuvo su primera experiencia electoral cuando se nombraron los diputados que cruzarían el océano y 22 compatriotas tuvieron por primera vez una experiencia parlamentaria y contacto con la política y las grandes decisiones públicas.

Entre los diputados mexicanos que más destacaron después en la política nacional, asistieron a los debates de Cádiz José Miguel Ramos Arizpe, representante de Coahuila y José Miguel Guridi y Alcocer, de Tlaxcala. Tanto éstos como los demás diputados estuvieron en contacto y recibieron el influjo de las ideas de libertad e igualdad que desde la Revolución francesa circulaban por el mundo y que fueron el factor fundamental de los grandes cambios políticos de la época.

Entre los triunfos que pudieron atribuirse a los diputados americanos y entre ellos, por supuesto, a nuestros primeros legisladores, está el solemne reconocimiento de la igualdad entre los peninsulares y los americanos, contenido en el art. lo. del documento que declara textualmente: "La Nación española es la reunión de todos los españoles de ambos hemisferios", concepto que se complementó en el art. 5o., que define como españoles a todos los hombres libres nacidos y avecindados en los dominios de las Españas (así en plural) y a los hijos de éstos.

El reconocimiento de igualdad entre peninsulares y americanos fue de suma importancia y a través de él mestizos e indios quedaron en una situación de igualdad jurídica con los españoles y criollos, puesto que la única exigencia de la Constitución es que fueran libres, esto es, que no estuvieran bajo el régimen de esclavitud.

Otras experiencias que los mexicanos obtuvieron de la Constitución de Cádiz fueron las formas políticas nuevas de división de poderes y participación de todos en la elección de, al menos, el Poder Legislativo.

La Constitución, en su art. 15, estableció que la potestad de hacer las leyes reside en las Cortos con el rey. Las Cortes, por otra parte, fueron definidas en el art. 27 como "la reunión de todos los diputados que representan a la Nación, nombrados por los ciudadanos en la forma que se dirá".

Se estableció que por cada "90 mil almas de la población habrá un diputado; se fijó una forma complicada e indirecta de elección, lejana todavía del sistema directo y universal pero, en cambio, se fijaron otras reglas que son las primeras de carácter parlamentario que estuvieron vigentes, así fuera en forma efímera, en el territorio mexicano.

La renovación de las Cortes se haría cada dos años sin posibilidad de reelección inmediata y se precisó la facultad de los diputados de proponer por escrito o verbalmente los proyectos de ley.

El proyecto, se dijo, debería ir acompañado de las razones en que el diputado se fundaba para presentarlo; una vez presentado, era leído varias veces a las cortes y de aprobarse, previa discusión, era enviado al rey, que tenía la facultad de sancionar las leyes. Si el rey negaba la sanción, ya no era posible tratar ante las Cortes el mismo asunto durante ese año. Si el proyecto, en cambio, era sancionado por el monarca, se llevaba a cabo su promulgación solemne.

La Constitución estableció que las sesiones durarían tres meses consecutivos cada año, a partir del primero de marzo, que se podrían prorrogar las sesiones hasta un mes más, cuando el rey así lo solicitara o las Cortes,"lo creyeran necesario, siempre que la prórroga se aprobara por dos terceras partes de los diputados.

Las funciones de las Cortes eran muchas; entre ellas destacan las de proponer y decretar leyes, interpretarlas y derogarlas, así como resolver cuestiones capitales como la aprobación de tratados internacionales, fijar los gastos de la administración pública, establecer contribuciones y resolver asuntos en campos tan amplios como la educación, la economía o el reconocimiento público del príncipe de Asturias, heredero del trono.

Se establecieron en la Constitución instituciones que encontraremos después en las constituciones mexicanos, como la diputación permanente, que seguiría actuando en los recesos de las Cortes, las reuniones extraordinarias para casos que fuera necesario resolver en los recesos y fórmulas mínimas para regular la discusión y la votación de los asuntos que se someterían al pleno.

Para la Nueva España entonces y para México independiente después, fue la primera vez que se participó en elecciones de representantes; por vez primera también, diputados mexicanos participaron en debates parlamentarios y se familiarizaron con las técnicas legislativas.

La experiencia de la vigencia de un Código político, aun cuando fuera ésta parcial y por corto tiempo, abrió las conciencias y marcó rumbos, ya que entre otras cosas, se precisó y aclaró la fórmula de división de poderes y se conoció el sistema representativo y el proceso de elecciones.

 

CONSTITUCIÓN DE APATZINGÁN

Tocó al genio de José María Morelos el mérito de convocar y lograr que se reuniera un Congreso enteramente mexicano, que deliberó en nuestro territorio y estuvo integrado exclusivamente por diputados mexicanos.

La convocatoria se llevó a cabo y el Congreso se instaló el 14 de septiembre de 1813, en Chilpancingo, cuando la guerra por la independencia de la Nueva España, muerto ya Miguel Hidalgo, era encabezada por Morelos, quien unió a su genio militar su visión política y quiso dar al movimiento una estructura y una propuesta orgánica para la nueva nación independiente que pretendía conseguir.

Fueron tan sólo ocho diputados los que integraron el Congreso para redactar la Constitución solicitada por Morelos y de estos ocho, seis fueron directamente nombrados por el propio caudillo; tan sólo dos: el de Tecpan, José M. Herrera y el de Oaxaca, José María Murguía, fueron electos. Los otros diputados eran Ignacio López Rayón, José María Liceaga, José Sixto Berdusco, que eran propietarios, y Carlos María Bustamante y Andrés Quintana Roo, que se desempeñaron como suplentes.

El Congreso fue, como era de suponerse, muy irregular; no tuvo una sede fija y seguía a Morelos, que con sus fuerzas militares le daba protección. Para el eminente constitucionalista Manuel HERRERA Y LASSO, es impropio llamar Congreso a un grupo tan reducido y poco representativo de diputados, y de la propia Constitución que esos diputados elaboraron, dice que más que un Código político fundamental es un conjunto de principios generales.

No deja de tener razón HERRERA Y LASSO sin embargo, el valor histórico del primer intento de un Congreso propio no puede ser soslayado y las decisiones que se tomaron, así como el documento presentado por el mismo Morelos en su instalación, conocido como Sentimientos de la Nación, constituyen un precedente que es fundamental en nuestra historia parlamentaria.

Entre los 23 puntos que Morelos presentó al Congreso como su opinión personal y aportación a las deliberaciones, destacan sus ideas avanzadas, especialmente en lo que respecta al concepto de soberanía. Morelos rompe definitivamente con la idea de preservar la soberanía para Fernando VII u otro personaje de la casa reinante en España y en el punto quinto de los Sentimientos de la Nación declara: "La soberanía dimana inmediatamente del pueblo, el que sólo quiere depositarla en sus representantes, dividiendo los poderes de ella en Legislativo, Ejecutivo y Judicial".

El Congreso convocado por Morelos, conocido como de Chilpancingo, pero oficialmente denominado Congreso de Anáhuac, tomó varias decisiones importantes antes de terminar de redactar la Constitución; el 6 de noviembre de 1813 emitió la más importante, la solemne Declaración de Independencia, que proclama "rota para siempre jamás y disuelta la dependencia del trono español". Finalmente, el 22 de octubre del año siguiente, en Apatzingán, expidió el Decreto Constitucional para la libertad de la América Mexicana.

La experiencia que se adquirió en materia parlamentaria, a pesar de las vicisitudes del Congreso, del reducido número de sus integrantes, d su peregrinar de una peregrinación a otra y de las dificultades y diferencias entre los mismos diputados, es indudable. De la forma de discutir y  las reglas para los debates para tomar una decisión, no tenemos mayor información; sin embargo, el resultado final del trabajo retoma ideas de la constitución de Cádiz, del pensamiento de Rousseau y aporta algunas totalmente originales en materia política, de manera que su influencia en otros documentos constitucionales posteriores y sus aportaciones para el parlamentarismo  mexicano no pueden ser puestos en duda.

Podemos decir que la Constitución de Apatzingán estuvo mucho más cerca de un sistema parlamentario que de un sistema presidencialista, dadas las facultades y los títulos que otorga al Poder Legislativo, pero además sentó precedentes en el sistema parlamentario, que todavía podemos reconocer en nuestras normas vigentes..

De la soberanía se ocupa en capítulo II y la define en el art. 5o. como  la facultad de dictar leyes y establecer la forma de gobierno que más convenga a los intereses de la sociedad"; la declara imprescriptible, inenajenable e indivisible y establece en el art. 5o. que es fundamental ésta, la soberanía, "reside originariamente en el pueblo y su ejercicio en la representación nacional, compuesta por diputados elegidos por los ciudadanos".

Luego, agrega en el art. 6o.: "El derecho al sufragio para la elección de diputados pertenece, sin distinción de clases ni países, a todos los ciudadanos, en quienes concurran los requisitos que prevengan las leyes."

Como se ve, en la Constitución de Apatzingán, la soberanía reside en el pueblo y su ejercicio en la representación nacional, que es el Congreso o Parlamento, cuerpo que encarna el Poder Legislativo y que, de esta manera, se sitúa en una posición privilegiada y superior respecto de los otros dos poderes, el Ejecutivo y el Judicial, que no tienen esa atribución de soberanía.

Esta primacía del Congreso se confirma con la facultad que tiene este cuerpo colegiado, según el art. 103 de la Constitución, de elegir a los individuos que integrarán el Supremo Gobierno, que es el Ejecutivo y al Supremo Tribunal de Justicia, que es el Judicial, así como con las que se consignan en los arts. 104 y 105, de nombrar ministros y embajadores y elegir generales de división.

Otro detalle que confirma lo que aquí se destaca es que se establece constitucionalmente que cada corporación, esto es, el congreso de los diputados que serán uno por cada provincia, "los miembros del Supremo Gobierno", que serán tres y los integrantes del Supremo Tribunal de Justicia, que serán cinco, tendrán su palacio y guardia de honor, iguales entre sí, pero "la tropa de guarnición estará bajo las órdenes del Congreso".

En el capítulo tercero, "Del Supremo Congreso", se establecen reglas y principios de derecho parlamentario, que se repetirán posteriormente en otros documentos constitucionales mexicanos. En su tesis profesional titulada Normatividad de la función legislativa, Susana BÁTIZ ZAVALA, enumera los siguientes: 

El Congreso se compondría de diputados elegidos uno por cada provincia (art. 48).

Habría un presidente y un vicepresidente designados por sorteo cada tres meses (art. 49).   

Quienes hubieran pertenecido al Supremo Gobierno o al Supremo

Tribunal sólo podrían ser, diputados transcurridos dos años después del término de sus funciones (art. 53).

Quedaba prohibido que fuesen diputados dos o más parientes simultáneamente (art. 53). -

Quedó también prohibida la reelección salvo que mediara el tiempo de una diputación (art. 57).

Los diputados serían inviolables por sus opiniones (art. 59).

Las reglas de la Constitución de Apatzingán que se ocupan del Congreso y por tanto constituyen normas parlamentarias, confieren al mismo una jerarquía de superioridad respecto de los otros dos poderes, al otorgarle la facultad de nombrarlos y la función de resolver las dudas sobre las facultades de los otros dos poderes.

 

PLAN DE IGUALA Y TRATADO DE CÓRDOBA

En mayo de 1820, cuando la rebelión en favor de la Independencia estaba reducida a su expresión mínima, se recibió en la capital de la Nueva España la noticia del restablecimiento de la vigencia de la Constitución de Cádiz y el triunfo en España sobre una revolución liberal enemiga de los privilegios y del antiguo régimen.

Ante tales noticias, los españoles de la Nueva España pensaron en forma similar a como lo habían hecho los criollos del ayuntamiento de México de 1808. Les parecía que era necesario impedir la vigencia de la Constitución de Cádiz en México, así como estorbar las disposiciones contrarias a sus intereses, dictadas por las Cortes; para ello, se reunieron en el templo de la Profesa y convencidos de que la Constitución había sido jurada por Fernando VII bajo presión, decidieron que era indispensable preservar el Reino de Nueva España para cuando el rey se librara de los revolucionarios españoles.

Para llevar estas ¡deis a la práctica, el virrey,  quizá de acuerdo con los conspiradores o al menos influido por ellos, para combatir a los últimos restos de los insurgentes, que al mando de Vicente Guerrero se encontraban en las sierras del sur, comisionó al realista Agustín de Iturbide.

Iturbide se dirigió al sur, aparentemente a cumplir su cometido, pero en lugar de eso, en Iguala expidió un plan que envió al mismo virrey, a los jefes insurgentes y a los jefes realistas y a todas las autoridades, fechado el 24 de febrero de 1821, en el cual sostenía las llamadas Tres Garantías, que eran religión católica, independencia de España y unión entre mexicanos y europeos.

Las propuestas políticas de Iturbide en el Plan de Iguala fueron: crear un imperio independiente de España, establecer un gobierno constitucional con un Poder Ejecutivo encarnado en un emperador y un Poder Legislativo conformado por unas cortes constituyentes primero, y después por cortes constituidas, similares a las españolas.

El Plan se ocupaba apenas del Poder Legislativo, pero lo consideraba y le daba su sitio preponderante en la nueva organización, sin establecer reglas para su integración ni para su funcionamiento.

La proclama de Iturbide tuvo una aceptación general. Vicente Guerrero y otros jefes insurgentes que representaban el movimiento de 1810 y eran continuadores de Hidalgo y de Morelos, se adhirieron al Plan; lo mismo hicieron los jefes criollos o americanos y aun españoles que comandaban fuerzas realistas y tan pronto se extendió por todo el territorio, que cuando llegó el nuevo funcionario del gobierno enviado de la metrópoli, Juan O'Donojú, con el cargo de jefe político superior y capitán general, se encontró con hechos consumados tan contundentes, que no tuvo más remedio que firmar el llamado Tratado de Córdoba por el que reconoció, en nombre del gobierno español que lo envió, la independencia de México.

En dicho tratado se convino, después de declarar la independencia y de llamar a gobernar el nuevo Imperio a Fernando VII o alguno de sus parientes, que se crearía una Junta Provisional de Gobierno integrada por notables del reino, que tendría como misión fundamental explicar al pueblo, mediante un manifiesto, los motivos de su instalación y "el modo de proceder en la elección de diputados a Cortes". Las Cortes tendrían como encargo la formación de la Constitución del Estado y serían convocadas por la Regencia, que a su vez sería un organismo designado por la misma Junta Provisional.

La división de poderes, ya para entonces una idea plenamente aceptada, se expresa en el punto 14 del Tratado, según el cual, el Poder Ejecutivo reside en la Regencia y el Legislativo en las Cortes, pero mientras éstas se reúnen, es la Junta Provisional la que tendrá el cargo de legislar y moderar al Poder Ejecutivo.

En los documentos a que nos hemos referido, Plan de Iguala Tratado de Córdoba, pocas referencias se hacen a normas de derecho parlamentario, pero se dejan sentadas las bases del parlamentarismo futuro, y si bien esta parquedad es cierta en muchas de las decisión y acciones jurídicas y prácticas que conforman la historia del nuevo Estado mexicano, tendrá una capital importancia el Congreso, que de estos documentos deriva su legitimación y su presencia en los p meros años de nuestra historia independiente.

La Junta Provisional de Gobierno se instaló el 28 de septiembre de 1821 y su primer acto, después de elegir como su presidente mismo Iturbide, fue levantar el Acta de Independencia con toda solemnidad.

En seguida se ocupó de algunos problemas inminentes y también de convocar a las Cortes Constituyentes, ya con la denominación Congreso Constituyente, para el cual debió dictar algunas reglas, tanto para regular su integración como para encaminar sus primer trabajos.

Se presentaron tres proyectos para ello, según lo recuerda TENA RAMIREZ, uno de miembros de la misma Junta, quienes propusieron sistema de la Constitución de Cádiz, con elección indirecta y una sola cámara. Otro proyecto fue el de la Regencia, que proponía dos cámaras, una alta representativa del clero, del ejército, de las ciudades y las provincias y otra, cámara baja, representante directa de los ciudadanos, integrada por un diputado por cada 50 mil almas. El tercer proyecto f del mismo Iturbide, quien proponía elección directa, bicamerismo y elecciones por gremios y clases, al estilo de la representación corporativa que tanto auge tuvo en épocas posteriores.

Lorenzo DE ZAVALA opina al respecto, que la Junta, en su convocatoria y después de haber tomado una resolución híbrida de las tres propuestas, hizo "la más monstruosa amalgama de elementos heterogéneos", por lo que resultó nuestro primer Congreso, según el mismo historiador, con un número de diputados no proporcional a la población; por ejemplo, cita DE ZAVALA, Durango con 200 mil habitantes, eligió 12 y Oaxaca y Guadalajara con triple población nombraron seis.

Otro error de esa primera integración del Congreso fue que se estableció un sistema por el que se elegiría a los diputados, siguiendo la propuesta de Iturbide, por oficios o clases. Así, se nombraría un minero, un comerciante, un clérigo, un propietario, un título, pensando que así quedaría representada toda la sociedad, lo que según el mismo autor, estorbó la cualidad esencial de los cuerpos deliberantes: "la discusión y el debate". "La escuela práctica, agrega DE ZAVALA nos faltaba a los americanos".

La historia de ese primer Congreso, es desastrosa. Se inicia con un incidente protocolario, pues en la instalación solemne en el recinto arreglado ad hoc, en el antiguo colegio de San Pedro y San Pablo, ocupó el lugar de honor Iturbide y al inicio de la sesión el diputado por México, Pablo Obregón, reclamó el asiento preferente para el presidente del Congreso, y el futuro emperador, libertador de México, tuvo que ceder su lugar al presidente de la asamblea, que de ese modo manifestó su soberanía y su actitud política.

Se había acordado, desde el Tratado de Córdoba, que el Congreso funcionaría dividido en dos cámaras, que por separado discutirían todos los asuntos por tratar, pero una vez hecho el solemne juramento en la Catedral y reunidos ya sin la presencia de la Regencia, se declararon a sí mismos soberanos, no se dividieron en cámaras y en lugar de ocuparse de la misión para la cual fueron convocados, que era la elaboración de una Constitución para el Estado naciente, se, dedicaron a hacer política, a luchar entre sí y a tratar de obtener ventajas para los diversos partidos políticos en que se habían dividido.

Este Congreso, instalado el 24 de febrero de 1822, sin haber iniciado sus trabajos para formular la Constitución, eligió el 19 de mayo del mismo año, emperador a Iturbide. Fue disuelto por éste el 31 de octubre y restablecido por el mismo emperador el 7 de marzo del año siguiente, poco antes de abdicar la corona ante el mismo cuerpo colegiado. Los últimos actos de este primer Congreso fueron la disolución del Imperio y su propia clausura.

De la Constitución que debió redactar en cumplimiento y conforme al Plan de Iguala y al Tratado de Córdoba, no escribió ni aprobó un solo artículo, tomó resoluciones contradictorias y anuló sus propios actos anteriormente aprobados.

A pesar de ello, hubo alguna experiencia parlamentaria: se eligieron presidente y vicepresidente por voto secreto, se aprobó usar el reglamento de debates de las Cortes de Cádiz y se nombraron comisiones para la atención de diversos asuntos, especialmente de carácter protocolario.

 

ACTA CONSTITUTIVA DE LA FEDERACIÓN Y CONSTITUCIÓN DE 1824

A la caída de Iturbide, el Congreso que él mismo había disuelto y restablecido, recibió su abdicación al trono, pero esta abdicación ni siquiera fue discutida, pues el cuerpo colegiado consideró que la coronación, decretada y ejecutada unos meses antes, por el mismo Congreso, era nula e ilegales los actos realizados desde la proclamación del Imperio.

Ese primer Congreso del México independiente fue incongruente y no cumplió su principal cometido, que era redactar una Constitución, coronó solemnemente a Iturbide como emperador de México y estorbó su gobierno, hasta que el emperador lo disolvió; el Congreso actuó sin un programa congruente y a sus sesiones les faltó orden y dirección.

Sin embargo, casi al final de su gestión tomó una decisión capital para el futuro político de México; resolvió, ante la abdicación de Iturbide, que el Tratado de Córdoba, por el desconocimiento que de él hizo el gobierno español y ante la falta de respuesta de los príncipes de la dinastía de Borbón invitados a gobernar nuestro país, era insubsistente, "quedando la nación en absoluta libertad para constituirse como le acomode".

Como consecuencia de esta declaración de los representantes nacionales, las diputaciones provinciales en diversas ciudades importantes del reino se pronunciaron en favor del establecimiento de una república federal; por ese motivo y porque las intrigas políticas, la actividad de las logias y la admiración de muchos hacia Estados Unidos de América presentaban esa forma de gobierno como una alternativa atrayente y novedosa, el Congreso, convocado para organizar el Imperio, se pronunció por el federalismo y convocó a la elección de un nuevo Congreso constituyente.

Cabe aclarar que las diputaciones provinciales tuvieron existencia a partir de la restauración de la Constitución de Cádiz y fueron inicialmente seis en el territorio de la Nueva España. Posteriormente se erigió la séptima en la ciudad de Valladolid (Morelia) y fue una exigencia constante del diputado mexicano, Ramos Arizpe, en las Cortes Españolas, el que se establecieran en todas las antiguas intendencias en que estaba dividido el territorio. Las Cortes de Cádiz accedieron y el decreto fue enviado a México con Juan O'Donojú, aun cuando ya antes del arribo de este personaje, Puebla y Chiapas habían instalado diputaciones provinciales.

Estos ensayos locales de parlamentarismo tuvieron importancia capital en nuestra historia, pues además de que las diputaciones provinciales fueron centro de difusión de ideas federalistas, sirvieron de campo de entrenamiento político a los habitantes de nuestro país, que no habían tenido oportunidad de participar en decisiones y discusiones de ese carácter.

La diputación provincial de Chiapas dio un ejemplo de diligencia y decisión, al declarar su independencia de la Capitanía General de Guatemala y al solicitar su incorporación a México.

La diputación de Guadalajara tomó también su propia iniciativa y constituyó el estado libre de Jalisco en lo que fue la antigua provincia de Nueva Galicia e instaló su propio Congreso constituyente.

Otras diputaciones provinciales se abocaron a organizar sus Gobiernos locales y a declarar la Constitución de sus estados; así sucedió en Puebla, Zacatecas, Oaxaca y Yucatán, con gran riesgo de que el nuevo Estado se pulverizara en pequeñas naciones independientes como sucedió en Centroamérica.

El riesgo fue superado por la oportuna convocatoria al nuevo Congreso constituyente y por la adopción por parte de éste, del sistema federal en el Acta Constitutiva de la Nación Mexicana, que precedió a la Constitución de 1824.

El acta, fechada el 31 de enero de 1824, además de frenar la disgregación de las antiguas provincias, reiteró el ya aceptado principio de la división de poderes y en el art. 10 estableció la fórmula de dos cámaras, una de diputados y otra de senadores para la integración del Congreso.

Algunos meses después, ya concluidos los trabajos, se promulgó la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, conocida como la Constitución de 1824, que organizó el Poder Legislativo en forma amplia y detallada. De esta materia se ocupa el primer documento constitucional mexicano, en el título tercero denominado "Del Poder Legislativo", dividido en siete secciones y nada menos que 76 artículos.

La fórmula adoptada por la primera Constitución federal mexicana, para la organización del Congreso, sigue de cerca a la Constitución estadounidense: deposita el Poder Legislativo en un Congreso general, dividido en dos cámaras, de senadores y de diputados. Para los diputados establece un periodo de dos años, determina que se elegirá un diputado por cada 80 mil habitantes o fracción que exceda de 40 mil y que los estados con menos población tendrían de cualquier modo, al menos un diputado. Se estableció que habría un suplente por cada tres propietarios.

Los requisitos para ser diputado eran: edad de 25 años cumplidos, dos años de vecindad en el estado o haber nacido en él; para los no nacidos en el territorio nacional, que entonces había muchos, se exigían ocho años de vecindad en el estado y ocho mil pesos de bienes raíces o bien, una industria que le produjera mil pesos cada año.Se exceptuó de la exigencia anterior a los nacidos en cualquier parte de América que en 1810 dependiera de España y que no se hubieren unido a otra nación, a quienes se les exigió tan sólo tres años de residencia y a los militares que con las armas hubieren sostenido, la independencia, caso en que se encontraban muchos de los antiguos compañeros de Iturbide.

Se excluyó de la posibilidad de ser diputados a los que carecieran de derechos de ciudadano, al Presidente y al vicepresidente de la Federación, a los integrantes de la Corte Suprema de Justicia, a los secretarios de Estado y a los oficiales de sus secretarías, a los empleados de Hacienda, gobernadores, comandantes, arzobispos, obispos, vicarios, jueces y comisarios de Hacienda. Sin embargo, todos ellos, podrían aspirar al cargo, si se separaran de sus "destinos"  seis meses antes de las selecciones.

Para el Senado se establecieron requisitos y prohibiciones iguales, con excepción de la edad, que fue de 30 años. El 'Senado se integró por dos senadores por estado, renovable por mitades cada dos años.

Para la regulación de los trabajos de¡ Congreso se dispuso en el art. 34 de la Constitución: "se observará el reglamento que formará el actual Congreso, sin perjuicio de las reformas que en lo sucesivo se podrán hacer en él, si ambas cámaras lo estimaren conveniente".

Esta determinación, que debería de haber sido un artículo transitorio, es el fundamento de la legislación parlamentaria mexicana; las experiencias anteriores, la urgencia q e había obligado a aplicar el reglamento de las Cortes de Cádiz, hicieron ver a los Constituyentes la necesidad de un reglamento propio para el Congreso mexicano.

Otras reglas importantes de derecho parlamentario de esta primera Constitución fueron:

La sección sexta del título tercero se ocupa de la formación de las leyes y establece las reglas y los procedimientos para la presentación y discusión de las propuestas, sin entrar en los detalles, que se dejan al reglamento.

Cabe destacar que en esta primera Constitución se precisan ya los conceptos de cámara de origen y cámara revisora, se regula el veto presidencial y se establecen los mecanismos para los casos en que la revisora, o bien el Ejecutivo devuelvan el proyecto con modificaciones.

Quizá uno de los puntos más significativos de esta parte de la Constitución de 1824 fue que se dejó al Congreso la facultad, no sólo de formular, modificar o revocar leyes, sino también la de interpretarlas.

En la última parte del título, la sección séptima, se establecen con más precisión normas estrictamente parlamentarias. Se señala que el Congreso general se reunirá el lo. de enero de cada año, con asistencia del Presidente, quien pronunciará un discurso (aún no se habla de informe) que el presidente del Congreso contestará en "términos generales".

El periodo de sesiones concluirá el 15 de abril, las sesiones serán diarias, con excepción de los días festivos y se podrían prolongar hasta por 30 días si el mismo Congreso lo juzga necesario, o bien, lo solicita el Presidente.

Se regulan las sesiones extraordinarias y se establece que ambas cámaras residirán en un mismo lugar, y se prevé el posible caso de traslado y diferencias acerca del mismo.

No se contempló una Comisión Permanente, que sí existía con el nombre de diputación permanente en la Constitución de Cádiz; en cambio se creó una institución híbrida, encabezada por el vicepresidente de la República y conformada por la mitad de los senadores, sin intervención alguna de los diputados; sin embargo, a este organismo no se le atribuyó ningún tipo de facultades.

En resumen, la Constitución federal de 1824 significa un acierto por su oportunidad para detener la disgregación de los estados y, desde el punto de vista técnico, establece reglas claras y congruentes en materia parlamentaria, alude al reglamento y deja sentados principios fundamentales, que serán retomados una y otra vez por las constituciones posteriores, hasta nuestros días.

 

CONSTITUCIONES CENTRALISTAS

En el flujo y reflujo de la política provocó la lucha entre los partidos liberal y conservador durante el siglo XIX en nuestro país. En varias ocasiones, al triunfo de los segundos, que eran partidarios del sistema centralista y no del federalista que sostenían los primeros, rigieron en México constituciones que disolvieron el sistema federal y establecieron instituciones peculiares y con características totalmente diferentes de las de la Constitución de, 1824.

Con sabiduría y previsión, los Constituyentes de 1824 establecieron que no se podrían hacer reformas a la Constitución antes de 1830, y que para hacerlas con posterioridad tendrían que intervenir dos legislaturas al menos, una cuando se hiciera la propuesta de reformas y la siguiente que las aprobaría o las rechazaría.

Con esta fórmula se quiso dar estabilidad política al país, que tan necesitado estaba de ella, y aun cuando la Constitución de 1824 estuvo vigente en su primera etapa hasta 1836, es decir, durante 12 largos años, lo cierto es que en ese periodo se sucedieron asonadas, cuartelazos, motines, un intento español de reconquista, reclamaciones de Francia y dificultades del centro con los gobiernos de los estados.

Todo ello llevó a los conservadores, triunfantes en 1835, a desconocer el sistema federal y a promulgar una Constitución centralista, que entró en vigor al iniciarse 1836. Esta Constitución fue aprobada por un Congreso electo al amparo de la Constitución de 1824, esto es, que siendo un Congreso constituido y no Constituyente, se excedió en sus facultades, aprovechando que los conservadores tenían una amplia mayoría y que, en los poderes con que se presentaron diputados y senadores, estaban las facultades para reformar la Constitución.

La reforma se llevó a cabo violando tanto la regla de que serían dos legislaturas las que tendrían que intervenir, como los mandatos recibidos, que ponían como límite a las posibles reformas el no modificar el sistema de gobierno; otra anomalía fue que ambas cámaras, se unieron en una sola, y diputados y senadores se declararon a sí mismos como Congreso constituyente.

El resultado fue una ley inspirada en el pensamiento de Lucas ALAMÁN, que se denominó Bases Constitucionales y que por estar dividida en siete cuerpos se conoce como Constitución de las Siete Leyes, que fueron promulgadas la primera en diciembre de 1835 y las otras sucesivamente, hasta diciembre del año siguiente.

En la primera de las Siete Leyes se adoptó el sistema de gobierno republicano, representativo y popular, se suprimió la federación y se estableció un gobierno central y unitario, dividido para su ejercicio en los tres poderes tradicionales: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, a los cuales se les agregó: "Un arbitrio suficiente para que ninguno de los tres pueda traspasar los límites de sus atribuciones..."

Este "arbitrio", que se perfila en la segunda de las Siete Leyes, la más debatida, aprobada apenas con un voto de diferencia y a la que se opuso Santa Anna, se denominó Supremo Poder Conservador; que se depositaría en cinco personas, entre cuyas facultades estaban declarar la nulidad de leyes o decretos del Poder Legislativo, la nulidad de los actos del Poder Ejecutivo y la nulidad de las resoluciones de la Corte Suprema.

Además, dicho poder tenía la facultad de declarar la incapacidad física o moral del Presidente y la de suspender hasta por tres meses las sesiones del Congreso. Con todas estas facultades, este poder conservador asumía, en teoría, una preponderancia total sobre los poderes tradicionales y se convirtió en al árbitro absoluto del gobierno.

Para moderarlo se estableció un sistema de renovación, por el que cada dos años uno de sus integrantes sería sustituido por uno nuevo, con lo que se renovaría totalmente en un periodo de 10 años.

Por lo que respecta al Poder Legislativo, se estableció un Congreso bicameral: la Cámara de Diputados integrada por el diputado por cada 150 mil habitantes. Para ser diputado se requería ser mexicano o de cualquier parte de América que antes de 1810 estado bajo el dominio de España, tener 30 años cumplidos y un capital que produjera al menos 1,500 pesos anuales.

Se excluían, por supuesto, al Presidente, a los miembros del Supremo Poder Conservador hasta por un año después de que dejaran de serlo, a los individuos de la Suprema Corte de Justicia y a los de la Corte Marcial, secretarios de despacho y sus oficiales, empleados de Hacienda, gobernadores, signatarios de la Iglesia y jueces, comisarios y comandantes generales.

La Cámara de Senadores sería un cuerpo aristocrático, integrado por 24 senadores que se renovaría por terceras partes cada dos años. La forma de elección de los senadores era por demás compleja y en ella intervenían la Cámara de Diputados, el Poder Ejecutivo, reunido el Presidente con una Junta de Ministros, la Suprema Corte de Justicia, las juntas Departamentales y finalmente, el Supremo Poder Conservador.

Para los trabajos del Poder Legislativo se establecieron dos periodos de sesiones, se instituyó una diputación permanente para los recesos y la obligación de periodos extraordinarios de sesiones, si el Presidente o el Supremo Poder Conservador así lo resolvían.

Para la discusión y aprobación de las leyes se estableció que la Cámara de Diputados sería siempre cámara de origen y la de senadores sería la revisora; podrían iniciar leyes el Presidente y los diputados en todas las materias, la Suprema Corte en lo relativo a sus funciones de administrar justicia y las juntas departamentales, sobre impuestos, educación pública, industria, comercio, administración municipal y modificaciones a las leyes constitucionales.

Durante la vigencia de la Constitución de las Siete Leyes de 1836, México vivió en medio de turbulencias constantes; entre ellas, las más graves y peligrosas fueron la Guerra de Texas, territorio que se separó entonces de la nación mexicana, asumiendo su propia soberanía, y la guerra con Francia, para hablar de conflictos externos.

Internamente, la corriente. federalista que se oponía al sistema centralizado del poder logró que se mantuviera la discusión y que ésta fuera motivo o pretexto de varios levantamientos y "planes", así como de un proyecto casi completo de Constitución federal elaborado por un nuevo congreso, reunido durante 1842 y finalmente disuelto.

En la práctica, la oposición de los presidentes y en ocasiones del mismo Congreso al Supremo Poder Conservador, impidió que éste hiciera uso cabal de sus amplísimas facultades y desde fines de 1840 la Constitución centralista y conservadora dejó de tener vigencia.

Después de algunas vicisitudes, el presidente, Nicolás Bravo, designó para sustituir al Congreso a 80 personas notables, que integraron la Junta Nacional Legislativa, reunida para intentar, una vez más, sin la intervención popular en esta ocasión y sin pasar por un proceso electoral, formular una Constitución para México.

El resultado de estos trabajos, fue la Constitución denominada Bases de Organización Política de la República Mexicana conocida simplemente como Bases Orgánicas, y que fue sancionada solemnemente por el para entonces otra vez presidente, general Antonio López de Santa Anna, en junio de 1843.

Esta nueva Constitución fue centralista, adoptó el sistema de división por departamentos y suprimió al Supremo Poder Conservador, que había sido la manzana de la discordia en los años precedentes. Se volvió al esquema tradicional de los tres poderes y el Legislativo se depositó en dos cámaras, diputados y senadores, con la peculiaridad de que la sanción de las leyes correspondió al Presidente y sin ella no entraban en vigor, caso único en nuestra historia constitucional.

La Cámara Baja se integraría con un diputado por cada 70 mil habitantes, se renovaría cada dos años por mitad, mientras que la de Senadores se integraría por 63 individuos, dos tercios de ellos electos por las asambleas departamentales y el tercio restante, mediante un proceso en el que intervenían la Suprema Corte, el Presidente de la República y la Cámara de Diputados; serían escogidos entre personas que se hubieran distinguido por sus servicios y méritos en la carrera civil, militar o eclesiástica.

Se dieron en estas Bases Orgánicas algunas disposiciones de carácter expresamente parlamentario, se fijaron dos periodos de sesiones al año, de tres meses cada uno, el primero a partir del lo. de enero y el segundo a partir del lo. de julio.

Se otorgó a la Cámara de Diputados la función de ser siempre cámara de origen y se estableció que la facultad de iniciar leyes correspondía al Presidente de la República, a las asambleas departamentales y a los diputados. Quedaron excluidos de esta facultad los senadores, que tenían la misión de revisar lo que los diputados aprobaran, la Suprema Corte también podía iniciar leyes, pero tan sólo aquellas relacionadas con sus funciones judiciales. Se creó una diputación permanente, para actuar en los recesos, integrada por cinco diputados y cuatro senadores.

Un dato de interés para el derecho parlamentario en el art. 72 de las Bases Orgánicas es que se dispuso que todo lo relativo a juntas preparatorias, ceremonial, orden del debate y demás puntos conexos con las funciones de las cámaras, se fijaría en el Reglamento Interior del Congreso.

Mientras el Congreso formulaba su Reglamento, dispuso el art. 72 (que debió ser un artículo transitorio) que los trabajos se regirían por el Reglamento del 23 de diciembre de 1824.

La vigencia de esta Constitución centralista terminó cuando ya en guerra con Estados Unidos de América, se restableció el federalismo y se puso nuevamente en vigor la Constitución de 1824. 

 

CONSTITUCIÓN DE 1857 Y REFORMA DE 1874

Dice el historiador José BRAVO UGARTE que de 1853 a 1867 no hay sino regímenes aconstitucionales en nuestro país, unos conservadores y otros liberales, luchando entre sí, pero en ambos casos fuera de la normatividad constitucional.

Sin embargo, esa época, en la que se recrudeció la lucha civil en México y los dos bandos se enfrentaron en forma radical y definitiva, giró en torno de la Constitución de 1857, que fue primero el fruto del triunfo de los liberales, luego la causa de la cruenta guerra de tres años y posteriormente de la intervención francesa, el Imperio y la defensa de la República encabezada por Benito Juárez. Toda esa larga y decisiva etapa de nuestra historia tuvo como trasfondo la Constitución liberal por excelencia que, sin embargo, no se podía aplicar cabalmente.

Para el derecho parlamentario, la Constitución de 1857 reviste doble importancia; por una parte, tenemos el relato que hace Francisco Zarco de los debates del Constituyente, de sus polémicas, discursos encendidos, formación de facciones en su seno, votaciones acaloradas y, por otro lado, el resultado de los trabajos con un sistema parlamentario novedoso y distinto de sus precedentes.

Al triunfo de la revolución liberal iniciada en contra de la última dictadura de Santa Anna, durante la presidencia de Juan Álvarez, se convocó en cumplimiento del Plan de Ayutla, a un Congreso Constituyente en octubre de 1855. Inicialmente se decidió que el Congreso se reuniera en Dolores Hidalgo, con el exclusivo objeto de redactar la Constitución, pero el nuevo presidente, Ignacio Comonfort, modificó la convocatoria respecto de la sede y efectuadas las elecciones, el Constituyente abrió sus sesiones en México el 17 de febrero de 1856.

De ellas, gracias al Diario de Debates que el secretario Francisco Zarco llevó con acuciosidad, sabemos que se eligió una mesa directiva y en seguida, entre otras comisiones protocolarias y administrativas, una de Constitución, que tuvo a su cargo la formulación del proyecto, su presentación en el pleno y su defensa.

Los liberales constituían una amplia mayoría frente a los conservadores, pero estaban divididos en dos tendencias: los moderados, que eran más numerosos, y los puros o radicales, que eran menos, pero más beligerantes y activos y que ocuparon los cargos más importantes en el Congreso, entre ellos la presidencia del mismo en la que estuvieron dos puros: primero Ponciano Arriaga y después Melchor Ocampo.

La Constitución de 1857 es sin duda la más importante del siglo XIX y hasta ahora la mejor redactada de todas las constituciones mexicanas; contiene cambios significativos en materia legislativa, y otros avances en capítulos como los denominados Derechos del Hombre y Ciudadanos Mexicanos.

En cuanto a reglas de derecho ,Parlamentario, lo más destacado es que dentro de la clásica división de tres poderes, de los cuales nunca podrán reunirse dos o más en una sola corporación, se confiere el Poder Legislativo a una sola asamblea denominada Congreso de la Unión. Es decir, se pone término bicameral que era ya una tradición en México, pues tanto la Constitución federalista de 1824 como las centralistas de 1836 y de 1843 habían mantenido la fórmula de dos cámaras, una popular integrada por diputados y otra, la de senadores, más o menos aristocratizante en las constituciones conservadoras y representativa de los estados de la Federación en la de 1824.

Esta innovación constituyó sin duda, como lo reconocieron tanto los tratadistas del siglo XIX como los del XX, un fortalecimiento del Poder Legislativo y un acercamiento a un sistema parlamentario, ya que una sola asamblea, no dividida en cámaras, concentra el poder y adquiere mayor conciencia de sus facultades, que cuando hay otro cuerpo colegiado que revisará las determinaciones del primero. Una sola asamblea es, como se vio durante el gobierno de Juárez y durante los primeros meses del de Lerdo, un poder de mucha mayor fuerza frente al Ejecutivo.

La Constitución estableció que el Congreso se renovaría cada dos años por elección indirecta v mediante escrutinio secreto. Para ser diputado establecieron los requisitos de edad, 25 arios cumplidos al día de la apertura de las sesiones, la ciudadanía mexicana, el pleno ejercicio de los derechos, la vecindad en el estado o territorio por el que participará el diputado y por lo que respecta a prohibiciones, sólo se estableció una: no pertenecer al estado eclesiástico.

No se dispusieron entonces limitaciones fundadas en que el diputado antes de su elección tuviera algún cargo en la milicia o en la administración pública, y tampoco y esto es muy importante, se prohibió la reelección de los diputados. Esta posibilidad de reelección fue también un elemento que, unido al sistema de asamblea única, dio fortaleza al Legislativo frente al Ejecutivo.

Se dispuso que habría un diputado por cada 40 mil habitantes o fracción que excediera de la mitad, se dejó la calificación de las elecciones al mismo Congreso y se aprobó la regla según la cual los diputados serían inviolables por sus opiniones, manifestadas en el desempeño de su encargo, y jamás podrían ser reconvenidos por ellas.

Entre las reglas que se establecieron para el funcionamiento del Congreso, se fijó el quórum en más de la mitad de los diputados, se establecieron dos periodos de sesiones, el primero del 16 de septiembre al 15 de diciembre de cada año, a cuya apertura tendría que concurrir el Presidente y pronunciar un discurso, para manifestar el estado en que se encontraba el país y el segundo periodo, improrrogable, sería del primero de abril al último de mayo del año siguiente.

La asistencia del Presidente a la apertura del primer periodo de sesiones es tan sólo repetición de disposiciones anteriores, que tienen más visos de protocolarias que de otra cosa, pero el agregado donde se exige que el discurso del Presidente contenga un informe del estado del país es una innovación francamente política, que indica cierta primacía del Poder Legislativo, representación nacional, ante la cual el Ejecutivo está obligado a informar; al discurso presidencial, el presidente del Congreso contestaría en términos generales.

La Constitución de 1857 está dividida en ocho títulos, de los cuales el tercero se ocupa de la división de poderes y en él, la sección primera, contiene las normas que regulan el funcionamiento del Poder Legislativo.

A su vez, esta sección primera se divide, siguiendo una técnica legislativa propia, en cuatro párrafos:

1. De la Elección e Instalación del Congreso.

2. De la Iniciativa y Formación de las Leyes.

3. De las Facultades del Congreso

4. De la Diputación Permanente.

 Las reglas que se ocupan de las elecciones de los diputados están más cercanas al derecho constitucional y al derecho electoral que al parlamentario, pero en cambio sí corresponden a esta última rama del derecho las que se refieren a la instalación del Congreso y las que se ocupan de regular las iniciativas, las que regulan las facultades de los congresistas y, sin duda, las que organizan a la llamada Diputación permanente.

Entre las normas de derecho parlamentario que encontramos en la Constitución liberal de 1857, están las siguientes: 

1.La iniciación de las leyes es competencia del Presidente de la República, de los diputados y de las legislaturas locales.

- Se consideró por primera vez, para otorgarlas, un procedimiento privilegiado a las diputaciones estatales, que son el grupo de diputados federales de un mismo estado y que aparecieron en vez del Senado como la representación del sistema federal.

- Se estableció un sistema para la discusión, en el que la falta de la cámara revisora se sustituyó con una doble discusión. Después de una primera discusión, se enviaría el expediente de ella al Presidente de la República y éste podría devolverlo con su opinión. Si fuere conforme, se procedería de inmediato a votar; de ser discrepante, se devolvería a la comisión con las observaciones del Ejecutivo. La segunda discusión sería entonces sobre un dictamen que ya tomó en cuenta las observaciones del Ejecutivo.

2. El quórum requerido fue de la mitad más uno y la aprobación de las leyes requería la mayoría absoluta, esto es, la mitad más uno de los votos presentes.

3. En casos de "urgencia notoria", por acuerdo de dos terceras partes de los presentes, se podrían dispensar o estrechar los trámites.

4. Se autorizó expresamente al Congreso para que formulara su propio reglamento interior y se facultó a los presentes para hacer concurrir a los ausentes a las sesiones.

5. Entre las facultades del Congreso de carácter procesal, se incluyeron expresamente en la Constitución, las de corregir las faltas y omisiones de los diputados presentes y nombrar y remover a los empleados de la secretaría del mismo Congreso y a los de la Contaduría Mayor de Hacienda.

6. Se estableció para los recesos una diputación permanente, integrada por un diputado de cada estado o territorio, con atribuciones específicas para dar su consentimiento a fin de que el Ejecutivo dispusiera de la guardia nacional fuera de sus estados o territorios, para por sí o a petición del Ejecutivo convocar al Congreso a sesiones extraordinarias, a fin de autorizar los nombramientos de funcionarios del servicio exterior, recibir los juramentos del Presidente o de los ministros de la Suprema Corte y, finalmente, formular dictámenes en asuntos pendientes, para que la legislatura siguiente tuviera "desde luego de que ocuparse".

7. Las facultades sustantivas del Congreso fueron las tradicionales: aprobar leyes, aceptar nuevos estados a la Federación, intervenir en los conflictos de los estados y en general, funciones legislativas y políticas y las relacionadas con el gasto y presupuesto, que deberían ser analizados anualmente en el primer periodo de sesiones, así como la autorización de empréstitos públicos.

Esta Constitución, técnicamente bien formulada, dio al Congreso gran preponderancia al establecer el sistema de una sola cámara, al grado de que el Poder Ejecutivo se sentía incómodo e impedido de cumplir sus funciones, ante la constante observación de un Congreso que asumió, a partir del triunfo de la República sobre el Imperio, sus responsabilidades con seriedad y empeño en ejercerlas, al grado que siendo presidente Benito Juárez, su ministro Sebastián Lerdo de Tejada propuso en una célebre circular del 14 de agosto de 1867, una reforma para reimplantar el sistema bicameral que se había abandonado hacía tan poco tiempo.

Se argumentó entonces que sería conveniente que estuviera representado, al lado del "elemento popular", el "elemento federativo", y que sería bueno para el país combinar la experiencia y la práctica de los

senadores, de mayor edad y con más historia, con los impulsos de los diputados. Se requería, se dijo, combinar la juventud de los diputados, que era sinónimo de inexperiencia, con la madurez de los senadores.

La circular en un principio no tuvo acogida y más bien fue criticada en el Congreso. Pero el ministro de Juárez, a la muerte de éste, llegó a ser Presidente de la República y con un Congreso más adicto y dócil logró que en noviembre de 1874 se aprobara finalmente la reforma y se volviera al sistema de dos cámaras, que se encuentra en vigor hasta nuestros días.

El maestro Felipe TENA RAMIREZ critica la inutilidad del Senado y recuerda que en México por lo general las leyes se han expedido por el Ejecutivo en uso de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso, y que cuando es éste el que aprueba las leyes, lo hace acatando las iniciativas del Ejecutivo; sin embargo, no lo rechaza totalmente y dice que el bicamarismo ha sido "una de las tantas instituciones que esperan en el ejercicio democrático la prueba de su eficacia".

Bajo la Constitución de 1857, reformada por Lerdo en 1874, se gobernó a México durante los largos años en que estuvo en el poder Porfirio Díaz, época en que la vida del Congreso fue más bien formal y protocolaria, pues ante la fuerza y el predominio del Presidente, diputados y senadores se limitaban a refrendar las decisiones ya tomadas por el Ejecutivo; las reglas parlamentarias, durante este periodo, si bien estuvieron vigentes, no tuvieron en la práctica más uso que el de dar marco al cumplimiento de las solemnidades y las fórmulas.

El lema porfiriano "poca política y mucha administración" anuló de hecho al Poder Legislativo.

 

CONSTITUCIÓN DE 1917 Y SUS REFORMAS

Durante la vigencia de 70 años de la Constitución de 1857, que se derogó en 1917, no hubo un gobierno en el que el Congreso brillara por su actividad, su participación en la vida política del país o en la elaboración de leyes.

Los gobiernos liberales primero, de Juárez, Lerdo de Tejada y Porfirio Díaz, se distinguieron por la preeminencia de los titulares del Poder Ejecutivo y lo mismo podemos decir de los gobiernos revolucionarios, quizá con excepción del de Madero, en que el Congreso tuvo algún grado de autonomía, más por la buena disposición del Presidente que por la situación general del país que seguía esperándolo todo, según una ya larga tradición, de un caudillo poderoso que gobernara con gran autoridad.

La Constitución  era por lo general un lejano marco de referencia y las decisiones políticas poco tenían que ver con ella.Especialmente durante el gobierno de Díaz, su voluntad de autócrata estuvo siempre por encima de las reglas constitucionales, y la Cámara de Diputados y el Senado no fueron sino dóciles instrumentos en sus manos.

La Constitución contaba poco y el Congreso igual; sin embargo, cuando Madero y sus amigos lanzaron el Plan de San Luis en el que desconocían la última elección de Porfirio Díaz e invitaban al pueblo a levantarse en armas el 20 de noviembre a las seis de la tarde, también reconocieron la vigencia de la Constitución de 1857 y sólo propusieron que se reformara en el sentido de prohibir la reelección del Presidente, los gobernadores y los presidentes municipales. Al triunfo de la Revolución se convocaría a elecciones de acuerdo con el mismo código liberal; del Congreso se dijo muy poco, y al igual que las de Presidente, las elecciones de diputados y senadores se declararon nulas.

Sin embargo, en el punto seis del plan se estableció que el Presidente provisional, antes de entregar el poder, debía rendir cuentas al Congreso de la Unión del uso de las facultades que le confería el mismo plan; se entiende que al nuevo Congreso, electo al triunfo revolucionario, ya que el anterior quedaría disuelto al declararse nula su elección.

El Plan de Ayala proclamado por Emiliano Zapata en noviembre de 1911, durante el gobierno de Madero, desconoce a éste y propone que al triunfo de la Revolución, "una junta de los principales jefes revolucionarios nombraría un presidente interino, quien convocará a elecciones para la formación del Nuevo Congreso de la Unión y éste a su vez, convocará a elecciones para la organización de los demás poderes de la Federación".

El Plan de Guadalupe, por el que Venustiano Carranza incita al levantamiento contra Victoriano Huerta, desconoce a los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y reitera la misma propuesta: al triunfo el Presidente interino, que será el mismo Carranza, convoca a elecciones. No hay que olvidar que al ejército de Carranza y sus aliados se le denominó Constitucionalista puesto que acusó a Huerta además de traición a Madero, de violar la Constitución.

Huerta, por su parte, subió al poder mediante la incidencia y el crimen; sin embargo, cuidó las formas legales. Las renuncias de Madero y Pino Suárez, arrancadas cuando éstos estaban en prisión y por medio de mentiras y amenazas, fueron aceptadas por el Congreso por mayoría de votos y el mismo Congreso tomó la protesta al secretario de Relaciones, que por ministerio de la ley asumía la presidencia. A su vez, éste nombró a Huerta y renunció inmediatamente a su cargo, por lo que Huerta asumió la presidencia, todo en menos de 40 minutos y dispensando todo tipo de trámites parlamentarios. Huerta finalmente es depuesto. Después hay un intento fallido de organizar al país que surgía de la nueva Revolución, por medio de la Convención de Aguascalientes, en la que los jefes revolucionarios y sus representantes dieron muestras de carecer de los mínimos principios para participar en una asamblea deliberante.

Para entender lo que los convencionistas de Aguascalientes o al menos algunos, pensaban de la Constitución, podemos repetir la frase que recoge Alfonso TARACENA y reproduce el historiador SCHARLMAN, atribuida al general Antonio 1. Villarreal: "La Constitución nos prohíbe que confisquemos, por eso queremos vivir un poco de tiempo sin la Constitución."

Posteriormente Carranza convocó a un Congreso constituyente, que fue electo entre los revolucionarios triunfadores y sus partidarios y se reunió en Querétaro a finales de 1916.

Ante el flamante Congreso el primer jefe leyó un mensaje y presentó un proyecto de Constitución, en el cual respecto al Poder Legislativo, se repitió el sistema bicameral y se respetaron las líneas generales de la Constitución de 1857.

El Congreso constituyente para sus trabajos eligió su propia mesa directiva y dos comisiones de Constitución, que presentaban al pleno los dictámenes sobre los artículos del proyecto de Carranza, que fue combatido y modificado en aspectos importantes, mas no en el capítulo del Congreso.

Entre las líneas generales de la Constitución vigente en materia del derecho parlamentario, encontramos el bicamerismo, que se consagra en el art. 50, en el que se establece que el Poder Legislativo en los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General que se divide en dos cámaras, una de diputados y una de senadores.

Otras líneas también fundamentales están contenidas en los arts. 71 y 72, que se ocupan de la iniciativa y formación de las leyes y en los que encontramos que esta función, formal y materialmente legislativa, se otorga básicamente al Congreso, pero en ella tiene también su participación el Poder Ejecutivo, aun cuando esa participación es restringida y secundaria, ya que la última palabra en la materia, desde el punto de vista de la Constitución vigente, la tiene el Legislativo, que puede rechazar las propuestas del Ejecutivo y rectificar sus propias determinaciones en el caso de que el Presidente haya hecho uso del derecho de veto.

El Congreso tiene la atribución eminentemente parlamentaria de dictaminar primero a través de sus comisiones y de discutir después, los proyectos de ley y la más importante de las funciones en esta materia,   que es la de aprobarlos o rechazarlos, sea que surjan de su mismo seno en los congresos locales o del Presidente de la República.

La Constitución de 1917, por otra parte adoptó el sistema de libertades del siglo pasado y enumeró en preceptos separados, las funciones propias del Congreso. También adoptó el sistema bicameral para la aprobación de las leyes, esto es, que requieren aprobación sucesiva de las dos cámaras y confirió funciones exclusivas para cada una de las cámaras.

Además de la aprobación, modificación o derogación de leyes, el Congreso tiene una serie de facultades relacionadas con Regulación del sistema federal, como admitir nuevos estados al pacto federal, erigir en estados los territorios (actualmente derogada, porque los territorios que existían en 1917 son ahora estados de la Federación) y establecer nuevos estados dentro de los límites de los existentes.

Otras funciones, formal pero no materialmente legislativas, son acordar el cambio de residencia de los poderes de la Federación y las relativas a las cuestiones económicas en materia de impuestos, celebración de empréstitos, facilitar el comercio entre los estados y establecer casas de moneda, fijar las condiciones de éstas y el valor de la moneda extranjera, así como adoptar un sistema de pesas y medidas.

Las facultades en materia militar son, en primer lugar, declarar la guerra, levantar y sostener las instituciones armadas y organizar la guardia nacional. En materia educativa, le compete organizar y sostener escuelas de todo tipo, museos, bibliotecas, observatorios y demás instituciones concernientes a la cultura.

Otras funciones, formal pero no materialmente legislativas son conceder licencias al Presidente de la República para ausentarse del país, aceptar su renuncia y nombrar a quien debe sustituirlo como interino o provisional.

Entre las funciones formal y materialmente legislativas están todas las facultades de legislar en materia federal, que en el texto inicial de 1917 llegaban hasta la fracc. XXIX y que se han extendido con fracciones que conservan ese mismo ordinal XXIX, pero a las que se les ha agregado letras de la B a la H hasta esta fecha.

Finalmente, están las llamadas facultades implícitas en la frac. XXX, que son las de expedir todas las leyes necesarias para hacer efectivas las facultades enumeradas en el art. 73 y las que se encuentren concedidas por la Constitución a los poderes de la Unión.

Además de estas funciones propias del Congreso General, la Constitución de 1917 le confirió la de elaborar su propio reglamento interior, tomar medidas para hacer concurrir a diputados y senadores a las sesiones y corregir las faltas u omisiones de los legisladores; también se le autorizó para expedir la Ley de la Contaduría Mayor de Hacienda que es el órgano fiscalizador del gasto del Ejecutivo.

Independientes de estas funciones o atribuciones correspondientes a las cámaras, en tanto integrantes del Congreso, se les confieren funciones exclusivas a cada una de ellas.

La de Diputados tenía, al aprobarse la Constitución de 1917, las de calificar las elecciones de sus miembros y como Colegio Electoral, la del Presidente de la República, vigilar el desempeño de la Contaduría Mayor de Hacienda y nombrar a los jefes y empleados de ellas, y una fundamental: aprobar el presupuesto anual de gastos de la nación.

Otra función es la de conocer de acusaciones de juicio político, formularlas ante la Cámara de Senadores que actuará como Gran Jurado y decretar la procedibilidad o no, de juicio en contra de los funcionarios que gocen de fuero constitucional, esto es, decretar el desafuero.

Por su parte, la Cámara de Senadores tiene como funciones exclusivas las de aprobar los tratados y convenciones diplomáticas, celebrados por el Presidente, ratificar los nombramientos de diplomáticos y cónsules mexicanos en el exterior, de los empleados superiores de Hacienda, y de jefes de las Fuerzas Armadas de coronel en adelante, así como aprobar o no los nombramientos de ministros de la Suprema Corte de Justicia, que mediante ternas, le propondrá el Ejecutivo.

El Senado debe autorizar la salida de tropas mexicanos fuera del país y la estación de escuadras extranjeras por más de un mes en aguas nacionales, así como autorizar al Presidente la disposición de la guardia nacional fuera de sus respectivos estados y territorios.

Puede el Senado declarar cuando han desaparecido los poderes de un estado y nombrar en ese caso un gobernador provisional; también arbitrar las cuestiones que surjan entre los poderes de un estado o actuando como Gran Jurado, conocer de las faltas políticas de los funcionarios públicos.

Por último, otras funciones son comunes a ambas cámaras, pero cada una las ejerce por separado; entre ellas están las de dictar resoluciones económicas relativas a su régimen interior, comunicarse con la otra cámara o con los otros poderes, nombrar empleados de su secretaría y hacer el reglamento interior de la misma. Podrá, cada una, expedir convocatorias para elecciones extraordinarias, a fin de cubrir vacantes de sus miembros.

Otras reglas constitucionales que sirven de fundamento al derecho parlamentario son las que se refieren a los requisitos para ser diputado o senador, a la integración de las cámaras y a los grupos parlamentarios, normas que son, algunas, originales del proyecto aprobado en 1917, pero muchas más, producto de reformas recientes.

También son reglas del derecho parlamentario constitucional las que se encuentran en la sección II, del capítulo II, del título III de la Constitución, que se denomina De la Iniciativa y Formación de las Leyes, en el que encontramos que pueden iniciar leyes, el Presidente, los diputados y senadores y las legislaturas de los estados. A las iniciativas del Presidente, de los congresos de los estados o de las diputaciones de los estados, esto es, del grupo de diputados federales provenientes de una misma entidad, se les da un trato preferencial y pasan directamente a comisiones; las iniciativas de diputados o senadores deberán sujetarse al trámite que prevea el reglamento.

La regla general para la formación de una ley es que se apruebe en ambas cámaras y no sea vetada por el Ejecutivo. Sí éste la veta en todo o en parte, tiene que regresar a las cámaras para volver a discutirse y si se aprueba ahora por dos terceras partes del número total de votos en cada cámara, volverá al Ejecutivo para su promulgación sin que éste pueda ya detenerla.

Se establece que las votaciones de las leyes o los decretos serán nominales y que por regla general, las iniciativas pueden presentarse indistintamente en cualquiera de las cámaras, con excepción de proyectos o de empréstitos, contribuciones o impuestos sobre reclutamiento de tropas, que deberán tener como cámara de origen a la de diputados.

Muchas son las reformas que en materia parlamentaría se han introducido a los textos originales de 1917; entre ellas destacan el aumento de dos a tres años para renovar la Cámara de Diputados, aprobado en 1933; incremento del número de habitantes por el que será electo un diputado, originalmente de 60 mil, que subió a 100 mil en 1928 y a 150 mil en 1952.

El art. 52 actualmente vigente establece que la Cámara de Diputados se compondrá de 300 representantes electos por el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos uninominales, con lo que se suprimió el número de habitantes para determinar el número de diputados, y 200 más por el principio de representación proporcional.

Este sistema de representación proporcional ha sido la culminación de un proceso mediante el cual se ha pretendido dar representación a las minorías, y se inició con la reforma de 1963 que instituyó los llamados diputados de partido. Se implantó en México, según se ha dicho, por las exigencias de la "Alianza para la Producción" promovida por el gobierno estadounidense, que exigía para la ayuda que proporcionaba, reformas fiscales y reformas democráticas; consistió en que se reconocía a los partidos minoritarios que hubieran obtenido 2.5% de la votación total, cinco diputados, más uno por cada 0.5%, hasta llegar al tope de 20, sumando en este total los que se hubieran obtenido por mayoría.

El mínimo de 2.5% se tuvo que reducir a 1.5% en 1972, porque había partidos que el gobierno quería favorecer y no alcanzaban el porcentaje primeramente indicado.

Los diputados que representaban a los partidos minoritarios eran inicialmente los que habían competido en un distrito y obtenido mayor porcentaje de votos que sus compañeros, aun sin haber ganado la mayoría en su distrito.

Fue en 1977, citando con la Llamada Reforma Política, se estableció el nuevo sistema aún vigente que se ha denominado de representación proporcional y cuyo análisis corresponde al derecho electoral. Con esta reforma, se inició un proceso del que surgieron diversas disposiciones constitucionales que sí son de orden legislativo o parlamentario, algunas de las cuales fueron aprobadas en las diversas reformas de1986, 1990 y 1993.

Según el texto vigente, resultante de dichas reformas, las reglas constitucionales de carácter parlamentario más destacadas son las siguientes:

Respecto a la Cámara de Senadores, las reformas han sido en menor número y las más importantes son muy recientes. En 1933, la duración del periodo de los senadores se aumentó de cuatro a seis años  y se suprimió el sistema de renovación de la Cámara por mitades cada dos años.

En 1986 se restableció este sistema de renovación por mitades solo que entonces, cada tres años, lo que implicó una elección mediante el artículo transitorio relativo, en la que los electores votaron en cada entidad por un senador para seis años y otro para tres.

Se estableció que la declaración de la mayoría de votos de los senadores la harían las legislaturas de los estados y la del Distrito Federal, la Comisión Permanente, aun cuando el colegio electoral siguió siendo el mismo Senado.

Esta nueva fórmula para el Senado duró muy poco tiempo y en 1993 se llevó a cabo una reforma más de fondo, puesto que se incorporó al Senado el sistema de representación proporcional ya experimentado largamente en la Cámara de Diputados, se aumentó el número de senadores a tres por estado, dos de mayoría relativa y uno de representación proporcional, éste será el que haya encabezado la fórmula del partido que obtiene el segundo lugar en la votación en la entidad de que se trate. Posteriormente se incremento esta representación proporcional por una lista de 32 senadores más, no representativos de las entidades, sino de los partidos, con lo que se rompió el principio de que esta Cámara fuera la representante del sistema federal y equilibradora de la de Diputados.

Así, cada partido presentará una fórmula con dos candidatos propietarios y dos suplentes. El partido que obtenga la mayoría tendrá dos senadores y el que obtenga el segundo lugar de la votación, contará con un senador. El cuarto senador se eligió por listas partidarias. Se suprimió la renovación por mitades cada tres años recién implantada y se volvió al sistema de renovación total cada seis años.

La reforma obligó también a reconocer dentro del Senado a los grupos parlamentarios según su afiliación a partidos políticos.

La facultad de hacer asignación de mayorías se le retiró a los congresos locales y se confirió a los consejos locales electorales.

 

LEYES Y REGLAMENTOS PARLAMENTARIOS

Para evitar que las asambleas se conviertan en reuniones tumultuarias, en las que reine la anarquía y en las que las decisiones se tomen sin orden o sin la debida información o discusión previa, es necesario que sus trabajos se rijan por reglas que se ocupen de la forma de integrarla, de las comisiones, de sus trabajos, de los debates y de las votaciones. Estas normas han sido tradicionalmente los reglamentos parlamentarios, cuya naturaleza jurídica se debate desde hace largo tiempo.

En nuestro país, el primer reglamento para el funcionamiento de un Congreso fue el que se expidió el 11 de septiembre de 1813 para el Congreso de Chilpancingo y posiblemente fue formulado por alguno de sus mismos integrantes, gracias a la inspiración de José María Morelos.

Este reglamento se ocupó principalmente de la forma de integrar el mismo Congreso y un poco del funcionamiento y los trabajos de la asamblea. No tenemos mayores datos de la aplicación en la práctica del mismo, pero no hay duda de que su valor es mucho más que solamente simbólico e histórico. De los ocho diputados constituyentes la historia nos revela que únicamente dos fueron electos y los demás designados por el mismo Morelos.

Otros precedentes de los reglamentos parlamentarios mexicanos los encontramos en el Reglamento  para el Gobierno de la Soberana Junta Provisional Gubernativa del Imperio Mexicano, del 14 de noviembre de 1821 y en el Reglamento de la Junta Instituyente, de 1822.

El primero tiene como origen y precedente al Plan de Iguala y al Tratado de Córdoba. Este último previó la creación de la Junta Provisional de Gobierno, en tanto se elegía a un Congreso y para desempeñar precisamente funciones de Poder Legislativo.

El Reglamento fue expedido por la misma junta, órgano aristocrático integrado por 38 notables casi todos elegidos por Iturbide y contiene algunos puntos de interés, como la creación de comisiones permanentes para el estudio de los asuntos a su cargo; éstas fueron: primera y segunda de Relaciones Exteriores, de Justicia y Negocios Eclesiásticos, de Hacienda y de Guerra.

Las comisiones deberían integrarse por un mínimo de tres y un máximo de cinco miembros y su función era presentar informes al pleno de la junta sobre los asuntos que se les turnaban. Se prevén también comisiones especiales de carácter permanente y con finalidades específicas según los requerimientos de los trabajos de la junta.

El Reglamento de la junta instituyente se origina cuando Iturbide rompe con el Congreso que él mismo había convocado en cumplimiento del Tratado de Córdoba y organiza para sustituirlo a la junta que, reunida en forma apresurada, elabora su propio Reglamento, el cual no varía en lo esencial del que reguló las funciones de la otra junta, la Provisional Gubernativa.

El reglamento más importante de es el que el Congreso Constituyente ya reunido se avoca a formular para el desarrollo de sus propios trabajos y que emite por decreto del 23 de abril de 1823.

Se repiten en él las comisiones de trabajo, pero se agrega que de ser necesario se formarían otras para asuntos no previstos. Se crea la Comisión de Policía para el buen funcionamiento y el orden en las sesiones, pero también con el encargo de llevar el diario del Congreso y manejar el presupuesto. Se estableció entonces la regla para que la Comisión de Policía presentara semestralmente un informe de gastos y cuentas, para su aprobación por el Congreso.

Con ese reglamento de abril de 1823 se llevaron a cabo los trabajos que culminaron con la Constitución federal de 1824 y ya en vigor ésta, se eligieron diputados y senadores para la integración del Congreso, ya no Constituyente, sino constituido y est Congreso, el primero de carácter republicano y federal, elaboró su legislación interior que se denominó Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General y fue puesta en vigor el 23 de diciembre de 1824.

Este reglamento ha sido el modelo de los posteriores hasta nuestros días; en él se establecen las siguientes 11 comisiones:

Puntos Constitucionales

Gobernación

Relaciones Exteriores

Hacienda

Crédito Público

Justicia

Negocios Eclesiásticos

Industrial, Agrícola y Fabril

Libertad de Imprenta

Policía Interior y

Peticiones

Se aceptó también que el número de comisiones podría aumentar a juicio de cada cámara, según las materias que fuera necesario agregar.

Se incluyeron en el Reglamento normas para la instalación de las cámaras y se crearon las Comisiones Instaladoras, para que el Congreso saliente hiciera formalmente entrega al entrante de las instalaciones y documentos de las cámaras y no se rompen así el orden y la continuidad institucional.

Para dirigir los trabajos y gobernar en el aspecto administrativo el funcionamiento de cada cámara, se creó la Comisión Permanente -integrada con un diputado y un senador en cada caso-, por cada uno de los estados y territorios representados, debiendo ser escogido el más antiguo de los del mismo estado o territorio.

Se previó el nombramiento del presidente de cada cámara, de comisiones de cortesía, para comunicarse con los otros poderes a fin de visitar a legisladores enfermos, asistir a funerales de los que morían o de sus familiares.

En 1837, durante la vigencia de la Constitución centralista de las Siete Leyes, se expidió el Reglamento del Congreso, cuya innovación respecto del anterior es que crea la "Diputación Permanente" integrada por cuatro diputados y tres senadores, para actuar en los recesos.

El 10 de septiembre de 1842 se expidió el Reglamento para el Gobierno Interior del Soberano Congreso Constituyente, que sirvió para regular los trabajos que culminaron con la Constitución de 1843 denominada Bases Orgánicas y que fue usado también para el reglamento del Constituyente de 1856-1857.

Este reglamento, con algunas variantes, estuvo en vigor durante casi toda la segunda mitad del siglo XIX, aun cuando en verdad, por la situación general del país, en constante ebullición política primero y luego por la dictadura porfiriana, tuvo poca aplicación en la práctica.

En septiembre de 1898, en el cenit de los gobiernos de Porfirio Díaz, entró en vigor el decreto fechado el 20 de diciembre del año anterior, que resumió normas de reglamentos anteriores, sistematizó y ordenó otras y creó algunas nuevas y se mantuvo en vigor con pocas reformas hasta que se expidió el actual Reglamento aún vigente y expedido el primero de marzo de 1934.

El Reglamento de 1898 sirvió incluso para regular al Constituyente de Querétaro convocado por el gobierno de Venustiano Carranza y fue modelo para el actual, por lo que podemos decir que el ahora vigente fue concebido para una situación histórica y para un Congreso de hace ya 100 años, y aún más si consideramos que a su vez el reglamento de 1898, tiene mucho de los anteriores de principio del siglo XIX.

En el reglamento porfiriano de 1898 se crearon las siguientes comisiones permanentes:

Puntos Constitucionales

Relaciones Exteriores

Gobernación

Justicia

Instrucción Pública

Hacienda

Guerra

Marina

Fomento

Comunicaciones y Obras Públicas y Peticiones,

Así como dos secciones del Gran Jurado

Se aprobaron asimismo cuatro comisiones llai7iadas de apoyo, que fueron:

Administración

Corrección y Estilo

Del Diario de los Debates y

Biblioteca y Archivo

Se previeron también las consabidas comisiones de cortesía y la comisión instaladora, para transmitir el poder de una a otra legislaturas. Se creó por primera vez una especial denominada de Presupuesto y Cuenta e Inspectora de la Contaduría Mayor con funciones fiscalizadoras de las cuentas del Ejecutivo.

El actual ha sufrido muchas reformas, principalmente para actualizarlo y ponerlo a la altura de las reformas constitucionales en materia política y electoral que han menudeado de unos años a la fecha.

Su estructura conservó la de su predecesor y sólo podernos agregar que el número de comisiones creció sin plan, según las veleidades políticas que ponían de moda uno u otro tema. El reglamento se ocupa, en 15 capítulos, de los temas siguientes:

De la Instalación de las Cámaras

De la Presidencia y Vicepresidencia

De los Secretarios y Prosecretarios

De las Sesiones

De la Iniciativa de las Leyes

De las Comisiones

De las Discusiones

De la Revisión de los Proyectos de Ley

De las Votaciones

De la Fórmula para la Expedición de las Leyes

De la Comisión Permanente

Del Diario de los Debates

Ceremonial

De la Tesorería

De las Galerías

Entre los temas sobresalientes encontramos la división de las sesiones en ordinarias y extraordinarias, según se convoquen para los asuntos generales y en los calendarios previstos en la Constitución o en épocas diferentes y para asuntos específicos; públicas y secretas, según se determine o no la presencia del público y periodistas en las galerías, y permanentes, que es cuando por la importancia de un asunto se continúa trabajando hasta agotarlo.

Otro tema importante que regula es el Orden del Día y la prioridad en él de los asuntos legislativos.

Deben destacarse asimismo las reglas para los debates, los diversos tipos de votaciones y las normas que rigen en el ceremonial del Congreso.

Durante mucho tiempo, el reglamento fue suficiente para los trabajos de unas cámaras dóciles al Ejecutivo, que por regla general delegaban sus funciones legislativas a través de "Facultades extraordinarias" y que de poco trascendente se ocupaban. Pero en la medida en que los diputados independientes del Ejecutivo propuestos por partidos de oposición fueron incorporándose a la Cámara Baja, se hizo evidente la necesidad de una nueva reglamentación.

El profesor de derecho constitucional, Manuel HERRERA y LASSO había dicho en su cátedra y en su obra Estudios políticos y constitucionales, que el llamado Reglamento debiera ser sustituido por una "Ley Orgánica del Poder Legislativo", que es lo propio para organizar a este poder y que podrían de paso corregirse los vicios y anacronismos del instrumento anterior, muy duramente criticado por él.

Así las cosas, y con motivos de las reformas constitucionales de 1977, en especial el reconocimiento constitucional de los partidos políticos y su papel en el Congreso, se detectó la necesidad de formular un nuevo estatuto jurídico para las cámaras.

El proyecto, presentado por un grupo de diputados, pero con el visto bueno y quizá la intervención de técnicos del Ejecutivo, fue aprobado el 25 de mayo de 1979 con el nombre de Ley Orgánica del Congreso General. Esta ley ha sido modificada ya en dos ocasiones, en diciembre de 1981 y en julio de 1994, en ambas con objeto de adecuar las reglas secundarias a reformas constitucionales.

Esta norma deja vigente el anacrónico reglamento en todo lo que no se le oponga, en tanto que cada cámara elabora su propio reglamento interior para regular sus trabajos.

El proyecto, así, fue propuesto para tener una Ley Orgánica del Congreso, que organizara a éste y regulara sus funciones a través de líneas muy generales y dos reglamentos autónomos, uno de cada cámara, para regir los detalles de debates, votaciones, ceremonial, etcétera.

La ley consta de cuatro títulos, divididos en 113 artículos. El título primero se ocupa del Congreso General, el segundo de la Cámara de Diputados, el tercero de la Cámara de Senadores y el cuarto de la Comisión Permanente.

La novedad más interesante de esta ley es la inclusión de los grupos parlamentarios, como una nueva forma de asociarse de los legisladores y la inclusión al lado de la antigua Gran Comisión, de una Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, integrada por los coordinadores de los grupos parlamentarios de los partidos representados en la cámara y que según la ley, "fungirá como órgano de gobierno, a fin de optimizar al ejercicio de las funciones legislativas, políticas y administrativas de la propia Cámara de Diputados".

Las comisiones en la Cámara de Diputados se dividieron en ordinarias y especiales; entre las primeras se encuentran la citada de Régimen y Concertación Política y las 44 de Dictamen Legislativo, así como las de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda y la de Reglamento y Prácticas Parlamentarias. Existen también las de Investigación, las Jurisdiccionales y las que tengan alguna función específica aprobada por la Cámara.

En el caso de la de Senadores las Comisiones Ordinarias son 26, entre ellas se incluyen 21 de Dictamen, la de Administración, la de Biblioteca, Informática y Asuntos Editoriales, la de la Medalla Belisario Domínguez y la Jurisdiccional; se conserva la Gran Comisión al frente del Senado, se reconocen los grupos parlamentarios y sin crear, como para el caso de las de Diputados, una Comisión especial, se admite que la de los coordinadores de grupos parlamentarios se reúnan con el "líder" del grupo mayoritario para considerar acciones que propicien el mejor desarrollo de las labores de la Cámara.

La de Diputados tendrá además de las comisiones, cuatro comités: de Administración, de Biblioteca e Informática, de Asuntos Editoriales y uno denominado Instituto de Investigaciones Legislativas.

En resumen, la actual legislación que regula las funciones del Congreso y los trabajos de sus cámaras tiene ahora tres niveles, el primero ocupado por las reglas constitucionales, otro intermedio constituido por la Ley Orgánica y uno de rango inferior, que es el Reglamento y que deberá ser sustituido en su momento por dos reglamentos de debates, sesiones y votaciones, uno por cada cámara, y posiblemente por otro reglamento relativo a las funciones de los diversos grupos y comisiones de los legisladores, las galerías, la presencia de la prensa y algunos otros temas más.

Finalmente, además de estas normas de tipo general, existe la costumbre de tomar "acuerdos parlamentarios" para cuestiones específicas, a veces no previstas en la reglamentación vigente y otras sí, pero que resultan inadecuadas o contrarias a la voluntad de los diputados en un momento político determinado.

 

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Aviso Legal - Octubre 2000

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