CLASIFICACIÓN DE LAS NORMAS JURÍDICAS

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Bernardo Bátiz Vázquez 

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Al intentar el estudio del derecho parlamentario nos encontramos con dos hechos iniciales de los que hemos de partir. Uno, es que forma parte de la realidad jurídica del derecho objetivo un conjunto de normas que merecen el nombre de derecho parlamentario o derecho legislativo. Estas normas en el caso de nuestro país, se encuentran en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, en la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en los acuerdos parlamentarios y en otras disposiciones singularizadas o particularizadas que en la vida cotidiana del Poder Legislativo encuentran espacio y momento.

El segundo hecho es la ausencia, hasta hace poco tiempo, de esta rama del derecho objetivo, tanto de las clasificaciones clásicas de las leyes como de los programas de estudio de la mayor parte de las escuelas y facultades de derecho en México.

En efecto, en las obras de los autores clásicos de derecho mexicano no encontramos clasificado al derecho parlamentario en el lugar que debería ocupar como rama importante del derecho público, al lado del derecho constitucional, cúspide y fuente del parlamentario o al lado del derecho administrativo que debiera ser, en una clasificación simétrica,su contrapartida.

Podemos corroborar la anterior reflexión con relativa facilidad. En los Apuntes de Introducción al Estudio del Derecho de Trinidad GARCÍA, profesor de la antigua Escuela de Jurisprudencia, obra que surgió de las notas que sus alumnos tomaban en sus clases, se dedica el capítulo III a la clasificación de las normas del derecho a partir de diversos criterios, y al ocuparse del derecho público interno, lo subdivide en la forma que el mismo maestro denomina clásica, en cuatro ramas que son las siguientes:

a) Derecho Constitucional
b) Derecho Administrativo
c) Derecho Penal
d) Derecho Procesal

Como se advierte, en esta clasificación no se consigna al derecho parlamentario.

Otro clásico de la jurisprudencia mexicana, Eduardo GARCÍA MÁYNEZ, en su reiteradamente editada obra titulada Introducción al estudio del Derecho, cuando se ocupa de la clasificación de las normas jurídicas desde el punto de vista de su materia, las divide en derecho público y derecho privado. A su vez, al derecho público lo subdivide en las siete ramas siguientes (tres más que en la clasificación de Trinidad GARCÍA):

1. Normas constitucionales
2. Normas administrativas
3. Normas penales
4. Normas procesales
5. Normas internacionales
6. Normas industriales
7. Normas agrarias

Otro enfoque diferente en cuanto a clasificación es el que emplea Francisco José PENICHE BOLIO, en su obra INTRODUCCIÓN AL DERECHO, en la que enumera como "disciplinas jurídicas especiales" a las ramas del derecho:

a) Constitucional
b) Administrativo
c) Penal
d) Procesal
e) Internacional público

f) Fiscal
g) Laboral
h) Civil
i) Mercantil
j) Internacional privado
k) Agrario

Ninguno de los autores citados considera un espacio en su clasificación para las reglas del Poder Legislativo.

El profesor Gabino FRAGA, autor de otra obra ampliamente conocida en las escuelas de derecho de nuestro país, su reconocido Derecho Administrativo, incursiona con más acuciosidad en el terreno de la clasificación de las normas jurídicas para determinar el sitio de la materia de su especialidad y al efecto hace algunas reflexiones que es interesante considerar. Destaca en primer término que una definición puramente fundada en un criterio formal, plantearía que el derecho administrativo es el conjunto de normas jurídicas que regulan la organización y el funcionamiento del Poder Ejecutivo. Cita en seguida a HAURIOU, quien define a esta rama del derecho como la que regula la organización de la "empresa de la administración pública", así como los poderes y derechos que poseen las personas en que encarna la administración y el ejercicio de estos poderes y derechos. En contraste, la escuela realista que menciona también Gabino FRAGA niega la personalidad de quienes ejercen el poder público y define al derecho administrativo como "el conjunto de reglas relativas a los servicios públicos".

El autor citado concluye, que una correcta definición del derecho administrativo debe abarcar ambas consideraciones: formal y material.

Más adelante, reflexiona acerca de la división de poderes y expresa que el derecho constitucional se ha desarrollado en sus ramas administrativa y judicial, porque en ellas el Estado entra en relaciones con los particulares, cosa que no sucede en la función del Poder Legislativo, que se ocupa "del establecimiento de normas abstractas e impersonales".

Agrega el maestro FRAGA, unos párrafos adelante, que tanto el Poder Ejecutivo como el Poder Judicial "requieren para su funcionamiento de multiplicidad de órganos secundarios" y concluye: "por esas razones se han derivado del derecho constitucional dos ramas: la del derecho administrativo y la del derecho procesal, reguladores cada una de ellas, de la organización y funcionamiento de los poderes Ejecutivo y Judicial, respectivamente".

Como puede entenderse, FRAGA avanzó bastante en el camino de la clasificación del derecho público y estaba verdaderamente cerca de concluir que la rama faltante en la clasificación es el derecho parlamentario, que se ocupa de la organización y el funcionamiento del Poder Legislativo.

Una lógica elemental indica que si son tres las funciones del poder público, y las tres, conforme al sistema constitucional en vigor, requieren los procedimientos previstos en las disposiciones legales vigentes, tres debieran ser también las ramas del derecho público, inmediatamente derivadas del tronco constitucional. El maestro FRAGA se aproximó a esta conclusión y quizá por una inercia de mucho tiempo atrás, redujo su clasificación a los poderes o funciones Ejecutivo y Judicial.

Sin embargo, ya da razones para justificar la ausencia de la rama legislativa; según su opinión, existen los derechos administrativo y procesal, porque los poderes Judicial y Ejecutivo requieren para su funcionamiento "multiplicidad de órganos secundarios".

La afirmación es correcta. La multiplicidad de funciones y, por tanto, de órganos e instituciones que requieren la administración pública ejecutiva y la administración de justicia, exigen reglas claras y amplias al respecto que no pueden constreñirse a las primarias y fundamentales del derecho constitucional.

Pero la misma razón debe existir para el derecho parlamentario o legislativo que, como se verá más adelante, también requiere órganos secundarios y las funciones del Poder Legislativo, exige asimismo una regulación jurídica cuidadosa, amplia y técnicamente estructurado, para evitar en las cámaras la anarquía, el desorden, la ineficacia o el autoritarismo.

Otro autor que es indispensable consultar por la profundidad a la que llega en el estudio de los temas generales del derecho y que dedica largas meditaciones a la clasificación de las ramas del derecho, es el maestro Miguel VILLORO TORANZO, quien en su introducción al Estudio del Derecho se ocupa, en una clasificación muy cuidadosa, de enumerar y distribuir en un amplio cuadro las diversas ramas del derecho, pero partiendo de un tronco común que es la justicia general, de la que derivan dos grandes ramas: justicia de coordinación y justicia de subordinación; la primera da origen al derecho privado y la segunda, al derecho público.

La justicia de subordinación, en la que predomina el criterio del bien común, da lugar, según otros criterios derivados de este amplio y general, a las diversas ramas del derecho público. La propuesta inicial del maestro VILLORO se finca en el rechazo del planteamiento -por decirlo así, primitivo-, que considera que las relaciones de igualdad entre los individuos son regidas por la justicia conmutativa y dan lugar al derecho privado; las relaciones entre individuo y comunidad son, en cambio, regidas por la justicia distributivo y originan el derecho público.

VILLORO no está de acuerdo con este planteamiento y afirma que toda relación de justicia, "incluso las que norman la justicia conmutativa, deben tomar en cuenta al bien común." Esto -agrega- "explica la intervención del Estado en todas las ramas del Derecho, aun en el derecho civil'.

Del anterior razonamiento concluye que ni el criterio del bien común ni el de intervención del Estado son los indicados para hacer la clasificación de las ramas del derecho. El criterio para la distinción, afirma el tratadista con toda razón, es la presencia de la autoridad, como tal, en las relaciones jurídicas, y concluye planteando la necesidad de reestructurar con un enfoque jurídico las diferentes clases de justicia.

Para la clasificación que propone y que califica de urgente, Miguel VILLORO escoge dos criterios: uno es la presencia del Estado en la relación con su calidad de tal y el otro de igualdad o proporcional aplicable al caso, en el cual el Estado no actúa con ese carácter, o bien cuando

hay relaciones de igualdad entre otros sujetos.

A partir de estos puntos de vista, VILLORO divide a la justicia general en dos clases de justicia, que a su vez dan lugar a las ramas del derecho: justicia de subordinación en el primer caso (cuando el Estado actúa como tal) y justicia de coordinación, cuando los dos términos de la relación están en planos de igualdad, independientemente de que uno de ellos sea el Estado. Para él, la justicia de subordinación tiene como fin inmediato el bien de la comunidad y como límite la dignidad de los individuos; la justicia de coordinación, en cambio, tiene como fin inmediato el bien de los individuos y como límite el bien común.

A partir de estos razonamientos, subdivide las dos grandes ramas en subramas, según criterios igualitarios o de proporcionalidad y coloca así, como parte del derecho privado, al civil y al mercantil, orientados por la justicia de coordinación y sujetos al criterio igualitario; pero también a los derechos del trabajo, agrario y social, que pertenecen, según esa clasificación, a la rama de derecho privado, por estar condicionados por la justicia de coordinación, aunque sujetos al criterio proporcional, esto es, a la protección de los más débiles.

La otra gran rama de la clasificación, que corresponde al derecho público, está orientada por la justicia de subordinación. En ella caben, en un extremo el derecho administrativo y el derecho penal, que responden al criterio proporcional en la distribución de deberes y derechos, bienes y cargas en el primero, castigos en el segundo.

En el centro de la clasificación de VILLORO se encuentran el derecho procesal y el derecho constitucional en su parte dogmática, que responden a la justicia legal y al criterio igualitario en la protección por la ley y la obediencia a la misma.

En el último extremo del derecho público queda cIasificado el derecho constitucional en su parte orgánica que según el multicitado autor responde al criterio instrumental y de justicia institucional.

 

CUADRO CLASIFICATORIO

En la explicación  de tan sugestivo cuadro clasificatorio, dice textualmente Miguel VILLORO:

Ninguna de las especies de justicia que hemos visto podría operar debidamente si los poderes públicos no estuvieran adecuadamente organizados conforme a la justicia  Institucional, que tiene como fin regular los derechos y los deberes de las diversas instituciones estatales entre si y con vistas a que sirvan al bien común y al bien individual de todos los miembros de la sociedad.A esta especie de justicia corresponde la llamada parte Orgánica del Derecho Constitucional.

El último razonamiento de VILLORO y la experiencia objetiva de que existen normas de derecho parlamentario nos llevan necesariamente a concluir que una clasificación moderna y científica del derecho estaría incompleta si en ella no encontramos las reglas de derecho parlamentario que forman, sin duda, parte de la justicia institucional del derecho parlamentario.

En la clasificación de VILLORO,muy bien fundamentada cabe sin forzamiento alguno, siguiendo tan sólo estrictamente los criterios que la iluminan, agregar una rama más: el derecho parlamentario que, con el derecho constitucional, de acuerdo con un criterio instrumental, tendrá corno finalidad organizar y otorgar reglas procesales al órgano de gobierno encargado del Poder Legislativo, instrumento que tiene por fin principal mantener al día el sistema normativo, pero no en forma caprichosa y arbitraria, sino sujeto a reglas; de tal modo que en esa área del poder no se rompa la unidad hermética de un sistema de derecho.

En conclusión, si nos apegáramos a la clasificación   de Gabino FRAGA, el derecho parlamentario o legislativo quedaría en esta posición en la clasificación:

                                   

Derecho Público

Administrativo

Judicial

Legislativo o Parlamentario

 

Si adoptamos la más acabada y bien estructurada clasificación de Miguel VILLORO TORANZO, el lugar del derecho parlamentario sería el siguiente:

 

Justicia
general

Justicia   de subordinación

Criterio instrumental

Derecho constitucional
(parte orgánica)

derecho público

Justicia institucional

Derecho Parlamentario

 

DEFINICIÓN DE LA MATERIA

Cicerón, al final del segundo capítulo del primer libro de De officiis, dice que toda elucidación que la razón emprende acerca de algo, debe partir de una definición para que se entienda que es aquello de que va tratarse.

Es cierto que ese método ciceroniano implica el conocimiento previo del tema sobre el que se razona, al menos en forma elemental, y podríamos agregar que para dar término a un estudio, el resultado debe ser también una definición en este segundo caso, ya no elemental si no científica y precisa.

Podríamos intentar así partir en el estudio del derecho parlamentario, de una definición nominal, de diccionario que apenas nos indique el contorno vago del territorio que vamos a explorar, para llegar finalmente al término de la elucidación, a describir con precisión del tema de estudio, a precisar su genero próximo y a determinar su diferencia específica; esto es, terminaríamos con una definición real que nos diga lo que es lo definido.

Los diccionarios nos dicen que derecho es, desde un punto de vista objetivo, un conjunto de normas, sancionadas por el estado, que hacen posible y ordenan la vida en sociedad y que parlamentario es relativo al parlamento, palabra a su vez derivada de parlare, hablar lo que a su vez se deriva de parabolare palabra latina y por analogía, disertar y discutir.Por tanto, la definición nominal de derecho parlamentario será el conjunto de normas jurídicas que ocupan de regular las relaciones que se dan en los parlamentos, lugares en los que se habla se discute y se toman decisiones.

En este camino que va de la definición nominal hacia la definición real tendremos que determinar los elementos del derecho parlamentario y distinguir de esta materia de otras afines o limítrofes con las que podría   confundirse, así como de los conceptos entre lo que se pudiera extraviar.

Al llevar a cabo este ejercicio de diferenciación y distinción necesariamente encontraremos lazos de unión y puentes o puntos de contacto entre las materias a fines o limítrofes; el conocer estos elementos comunes o cercanos, así como los esenciales de cada uno de los extremos de estudio, llevara a la precisión del contorno.

Por ello, lo primero es responder a la pregunta sobre la materia del derecho parlamentario: ¿cuál es ésta? Y, ¿de qué se ocupa el derecho al que denominamos parlamentario?

La respuesta que en principio nos parece más adecuada es la que da el jurista Fernando SANTAOLALLA LÓPEZ, en su obra Derecho parlamentario español, en donde afirma que "lo que cualifica al derecho parlamentario frente al resto del derecho constitucional, es la peculiaridad de su objeto, que a su vez se transmite al conjunto de normas que forman su contenido". Más adelante agrega:

Así las cosas, cabe definir al derecho parlamentario como el conjunto de normas y de relaciones constituidas a su amparo, que regulan la organización y funcionamiento de las cámaras parlamentarias, entendidas como órganos que asumen la representación popular en un Estado constitucional y democrático de derecho.

Los elementos de definición de SANTAOLALLA LÓPEZ son los siguientes: en primer término, el derecho parlamentario es un conjunto de normas, esto es, un conjunto de reglas de conducta especificadas en leyes escritas, o bien, consagradas por la reiteración de su práctica; pero agrega en seguida un segundo elemento que habrá que discutir: no tan sólo son normas para él las que integran esta rama del derecho, sino también relaciones constituidas al amparo de las primeras. Es decir, el derecho parlamentario se integra por normas y por relaciones derivadas de éstas; por reglas generales de observancia obligatoria que son las normas y también por las relaciones específicas y concretas que de esas normas se derivan.

El segundo término de la definición se refiere a la materia que las normas regulan y que es la organización y el funcionamiento de las cámaras parlamentarias.

Por tanto, el derecho parlamentario es en parte orgánico, en la medida en que se ocupa de la organización de las cámaras, y en parte adjetivo o procesal, en tanto que se ocupa también del funcionamiento del Poder Legislativo, entendido éste como el órgano que asume la representación popular.

El colofón de la definición de SANTAOLALLA LÓPEZ es sumamente, interesante, ya que agrega un elemento extrínseco a la definición misma, al exigir que esa representación popular que el derecho parlamentario,  organiza y regula, se dé en un Estado de derecho, constitucional y democrático.

Así, según el autor citado podemos hablar, con propiedad, de verdadero derecho parlamentario, cuando las normas rigen la formación y la actividad de un Parlamento, en un Estado en que el derecho está por encima y se impone a los gobernantes y a los gobernados y en donde la representación popular se elige en forma democrática. Con estas exigencias, más de sociología y política que estrictamente jurídicas, el autor salva a la definición de una tentación positivista y deja fuera de ella los remedos totalitarios o autoritarios de parlamentos, dietas o congresos que ni tienen origen democrático ni se enmarcan en un sistema de derecho.

En resumen, podemos proponer que el derecho parlamentario pertenece al género del derecho público y que se distingue de otras normas de ese tronco, por sus diferencias específicas, esto es, que está constituido por el conjunto de normas jurídicas, que se ocupan de la organización del Poder Legislativo, de sus funciones y facultades y de los procedimientos que dicho poder debe cumplir para alcanzar sus fines.

Podemos agregar, para concluir, que las reglas del Poder Legislativo, que constituyen el derecho parlamentario, tienen un objetivo formal y procesal, que sirve para ordenar y facilitar el trabajo de los cuerpos colegiados que integran dicho poder, pero también tiene una función legitimadora de las resoluciones de las cámara§, de tal modo que las leyes o los decretos, al pasar por el proceso debido y al cumplir con todos los pasos y requisitos establecidos en la norma, llegan a tener validez y obligan a sus destinatarios.

 

DIFERENCIAS ENTRE TÉCNICA LEGISLATIVA Y DERECHO PARLAMENTARIO

Una vez definida la materia del derecho parlamentario como el conjunto de normas y relaciones que regulan la organización y el funciona-, miento de las cámaras legislativas o parlamentarias, es conveniente, delimitar a esta rama del derecho de la llamada técnica legislativa.

Ambas disciplinas tienen, por supuesto, un punto de contacto: el propósito de la técnica legislativa es la elaboración de las leyes, en tanto objetos de la cultura, como conjuntos de palabras, frases, cláusulas, que con lógica y orden integran capítulos, títulos y artículos que servirán para regular algún sector específico de la vida social. El derecho parlamentario, por su parte, es el conjunto de normas que regulan la organización y el trabajo del órgano legislativo, y tiene entre sus funciones diversas, una fundamental: la elaboración de leyes.

Por tanto, derecho parlamentario y técnica legislativa comparten un mismo objetivo o finalidad, que es la ley, y en el lenguaje de la lógica clásica podemos decir que coinciden en su objeto material, aun cuando difieren en su objeto formal.

Cabe recordar que técnica es un conjunto de reglas para hacer bien una cosa. Equivale o corresponde éste al nombre derivado del sustantivo griego téekjnee, o a la palabra ars en lengua latina y que llegó al idioma español con ambos orígenes. En español contamos con el término técnica que se usa para indicar los conocimientos encaminados a una obra, y con el vocablo arte, que reservamos para cuando a dicha obra le corresponde el adjetivo bello o encarna un valor estético.

En estas condiciones podemos decir, en principio, que técnica legislativa es el conjunto de reglas para hacer bien una ley; sin embargo, bien vistas las cosas, una ley no lo será en sentido estricto y desde el punto de vista formal sino hasta que los mecanismos constitucionales y legislativos funcionen y, de acuerdo con las normas previas, el proyecto culmine con su publicación y entrada en vigor. Entre tanto esto no suceda, estaremos apenas ante un proyecto o anteproyecto.

La técnica legislativa tiene que ver con la elaboración material de la ley, con su redacción, su ordenación y división en artículos, incisos y apartados y su clasificación en libros, títulos y capítulos; la técnica legislativa pertenece al mundo del ser, corresponde a la redacción y elaboración de la ley.

Por su parte, las reglas del derecho parlamentario tienen por objeto señalar los procedimientos de carácter formal para que un proyecto de ley, bueno o malo desde el punto de vista de la técnica, llegue a tener la fuerza vinculatoria que lo convierte en una norma jurídica en vigor; el derecho parlamentario pertenece al mundo del deber ser.

En el proceso legislativo, hay varios momentos en los que es indispensable no sólo cumplir con las normas del derecho parlamentario, sino también apegarse a los procedimientos o las técnicas, esto es cuando al proyecto lo elabora cualquiera de los que tienen facultad para hacerlo, o bien los técnicos a quienes se les encomienda esa actividad o trabajo, y posteriormente cuando se pone el proyecto a debate en comisiones o en el pleno de las cámaras.

Es casi ocioso destacar la importancia de la técnica legislativa, cuyo descuido en el mundo académico y en el de la política y la administración ha dado lugar a la aprobación formal de leyes mal redactadas, imprecisas y no pocas veces oscuras o contradictorias, difíciles de consultar, de interpretar y, por tanto, de aplicar. Con ello se contravienen los fines esenciales de la legislación, que son los de proporcionar a los destinatarios de las leyes, guías o indicativos de conducta precisos e inteligibles, que les den certeza sobre lo que pueden y deben hacer y sobre las consecuencias de la transgresión.

Tomás MORO, santo patrono de los abogados, decía que las leyes deben ser pocas y claras. El que sean pocas parece imposible en este complicado mundo moderno, pero sí podemos, perfeccionando el estudio de la técnica legislativa, aspirar a leyes claras.

En resumen, la técnica legislativa es el conjunto de reglas prácticas, de lenguaje y de lógica, que deben seguirse para elaborar una ley desde el punto de vista material, mientras que el derecho parlamentario es el conjunto de normas jurídicas que el órgano legislativo tiene que cumplir para desarrollar el proceso de la iniciación, discusión, aprobación y promulgación de la ley.

La técnica sirve para elaborar el proyecto; el derecho parlamentario, para convertirlo en obligatorio y vigente. Un buen legislador debe dominar ambas disciplinas: la técnica legislativa, que le permitirá preparar los proyectos con claridad, precisión y buena redacción, con secuencia lógica y criterios bien orientados, pero también tendrá que conocer las normas del derecho parlamentario, que le permitirán convertir el proyecto en una ley vigente, que forme parte del derecho positivo y que vincule a los destinatarios.

 

RELACIÓN CON LA TEORÍA DEL ESTADO Y LA CIENCIA POLITICA.

La teoría del Estado tiene ya una larga historia de casi dos siglos de investigaciones y aportaciones de los estudiosos del fenómeno político; desde HEGEL, que concibió al Estado como la culminación y síntesis final del proceso dialéctico y señaló que el deber primordial del hombre es el de formar parte del "universo moral" que es el Estado, hasta las modernas investigaciones, entre ellas las del francés Maurice DUVERGER y las del italiano Norberto BOBBIO, que buscan en el estudio del Estado no sólo sus aspectos teóricos, sino su realidad sociológica a partir del análisis del poder y de las fuerzas que contribuyen a él y luchan por él. Así, lo consideran no sólo como un objeto de la ciencia jurídica y de la ética sino también como un hecho sociológico. No debemos olvidar aquí el genio de JELLINEK que puso énfasis, al estudiar el Estado, en sus aspectos jurídicos.

En México, un maestro excepcional, Héctor GONZALEZ URIBE S. J., es quien con mayor amplitud y profundidad ha penetrado en los diversos aspectos del fenómeno político y jurídico del Estado y quien ha desarrollado, desde un criterio de inspiración cristiana, una extensa y documentada teoría política, sin que desconozcamos las importantes aportaciones de profesores como Mario DE LA CUEVA, Aurora ARNÁIZ, PORRÚA PÉREZ y otros que han estudiado el tema, sin olvidar, por supuesto, a Jesús REYES HEROLES, que legó con sus clases a las numerosas generaciones de sus alumnos una visión clara y moderna del Estado.

En su historia, la teoría política ha ido definiendo sus contornos y precisando sus objetivos y hoy es una disciplina de frontera que tiene como objeto de su estudio a ese ente híbrido de ser y deber ser que es el Estado. En efecto, el Estado tiene elementos del mundo del ser, como son el territorio en que se asienta y el pueblo que lo integra, pero también está constituido por elementos formales que corresponden al mundo del deber ser, que son las normas jurídicas que lo organizan y ordenan y, también, las normas morales que deben inspirarle e iluminarlo.

La teoría del Estado, entonces, como parte de su interés, se ocupa de la forma del Estado y dentro de ésta quedan incluidas las instituciones jurídicas y políticas que constituyen la esencia del Estado moderno, entre las que se encuentran a su vez, dos que son ineludibles; la división de poderes y el Parlamento o Congreso representativo.

La teoría del Estado, cuando adopta el método histórico, y lo hace frecuentemente, estudia el paso del Estado autoritario de los siglos, XVII y XVIII al Estado democrático que se gesta en la evolución del sistema de gobierno inglés y en la Revolución francesa.

No hay duda de que el estudio de la génesis y el desarrollo del Estado moderno, la aparición de los mecanismos de control recíprocos entre los órganos que ejercen el poder, la conocida y trascendental teoría de la división de poderes de MONTESQUIEU y la presencia de órganos colegiados, representativos del pueblo, son básicos para entender cuáles son las características más relevantes de los estados modernos.

Una de estas características, quizá la más importante, es el papel primordial de las asambleas legislativas, presentes con diversos nombres, pero con funciones muy similares en prácticamente todos los estados modernos e indispensables en los estados democráticos. Podemos decir que actualmente no hay un Estado que en su organización jurídico-política excluya al Parlamento, aun cuando sea tan sólo en la formalidad de las constituciones y las leyes.

Es por ello que el derecho parlamentario y la teoría del Estado o la más amplia Teoría Política tienen innumerables puntos de contacto; lo mismo cuando en el estudio de ambas disciplinas se emplea el método histórico que cuando se usa el método analítico, teoría política y derecho parlamentario se encontrarán y en sus desarrollos hallaremos, sin duda, múltiples referencias recíprocas.

Podemos agregar que la teoría del Estado, hoy en día, no se concibe sin la referencia obligada a la división de poderes y al Poder Legislativo. Cuando se estudia al Estado es ineludible referirse al mecanismo jurídico que ha surgido y se ha perfeccionado para dar cauce al ejercicio de la soberanía popular, cuyo brazo actuante en el Estado moderno es el órgano colegiado de representación popular denominado Parlamento, Congreso, Asamblea u otro cualquiera que se le dé; y viceversa, al estudiar el Parlamento, su historia, su evolución y su conformación actual es indispensable acudir a la terminología política hacer referencia al papel fundamental que desempeña en la conformación de los estados modernos. De este modo, al acercarnos a los conceptos básicos del derecho parlamentario estaremos con seguridad, y con excesiva frecuencia tocando el territorio de la teoría del Estado.

 

RELACIONES CON EL DERECHO CONSTITUCIONAL

Mario DE LA CUEVA en su Teoría de la Constitución sostiene que "el derecho público es una unidad"; no obstante, agrega: "se distinguen varias partes que constituyen las disciplinas jurídicas concretas". Entre estas disciplinas concretas, sitúa en primer lugar al derecho constitucional y lo define como el "conjunto de los principios fundamentales del derecho público". En consecuencia, comprende los principios básicos de que se componen las otras partes del derecho público; por otro lado, el derecho constitucional es un límite a los restantes estatutos jurídicos públicos.

De acuerdo con las ideas de este distinguido jurista, las relaciones de cualquier rama del derecho público y para el caso de este trabajo, del derecho parlamentario, con el derecho constitucional, son de dos tipos. En primer lugar, el derecho constitucional contiene los fundamentos o principios básicos del derecho parlamentario, pero también el derecho constitucional constituye un límite al derecho parlamentario.

De conformidad con la primera idea expuesta, el derecho constitucional y el derecho parlamentario se encuentran superpuestos. En efecto, las reglas constitucionales de la división de poderes y las que se ocupan de la organización del Poder Legislativo, de las funciones del Congreso y de los procedimientos para la discusión y aprobación de las leyes, pertenecen por igual al derecho constitucional y al derecho parlamentario; son un área compartida por estas dos ramas del derecho.

Pero al contener esta parte del derecho constitucional tan sólo reglas básicas o fundamentales, requiere necesariamente tina legislación secundaria que desarrolle y precise, que descienda a los detalles y que se ocupe de toda la parte organizativa y procesal que no se encuentre reglamentada en la norma de mayor jerarquía. Por ello, en el derecho parlamentario, al igual que en otras ramas del derecho público como el administrativo y el procesal, hay una frontera imprecisa entre el tronco que está constituido por el estudio de la Constitución y las ramas que de él se desprenden.

De acuerdo con la idea de Mario DF, LA CUEVA, el derecho constitucional sería también el marco que sirve de límite al resto de las normas de derecho público y entre ellas al derecho parlamentario, que dada la primacía de la norma fundamental o constitucional no puede salir nunca de él.

La Constitución y el derecho constitucional son desde este punto de vista, como bien señala el autor citado, el límite del que no pueden escapar las reglas secundarias del derecho parlamentario, puesto que no les es dable ir más allá de lo regulado en la Constitución. Así, podemos agregar que el derecho parlamentario, o al menos una parte importante de él, sería una verdadera legislación orgánica, que. partir de los principios constitucionales desenvuelve las instituciones básicas establecidas en la norma suprema. De este modo, la ley orgánica del Congreso ocupa, ya lo expresamos, una parte del derecho equiparable al conjunto de normas que organizan al Ejecutivo o a las que hacen lo propio con el Poder Judicial.

Tenemos así, pensando ya en el derecho mexicano vigente, tres cuerpos normativos equidistantes, las tres ramas del tronco común constitucional y las tres integradas en cuerpos de sendas leyes orgánicas: una de la administración pública federal, otra del Poder Judicial y otra más -la más reciente en el tiempo- que es la Ley Orgánica del Congreso de la Unión.

Subordinadas a estas leyes orgánicas y ligadas directamente a la norma suprema, encontramos a su vez leyes inferiores que regulan formas y procedimientos. En el caso del Poder Judicial, los códigos procesales; en el del Poder Ejecutivo, códigos como el fiscal, leyes administrativas en general y reglamentos, y en el caso del Poder Legislativo, los reglamentos de debates de las cámaras legislativas y otras normas específicas que se refieren a algún área de las funciones legislativas, como la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda y partes importantes de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

Cabe agregar que mientras las ramas del derecho administrativo y judicial han sido objeto de numerosos estudios y de abundante doctrina, corno ramas autónomas del derecho público, al menos en México, el derecho parlamentario ha sido poco estudiado y no ha dado lugar a la elaboración de doctrina, sino en su área propiamente constitucional. Podemos decir que hasta hace poco tiempo en nuestro país había una confusión en el mundo académico, que se había ocupado del derecho parlamentario sólo como una parte del derecho constitucional, sin darse por enterado de la normatividad secundaria. Destacamos, por tanto, que en el México de hoy, el corto tramo del derecho parlamentario que se estudia es precisamente el inserto en la Carta Magna, al que no se le da siquiera su denominación distintiva. Al resto de las normas que se ocupan de esta materia se le ha prestado muy poca o ninguna atención teórica o académica.*

En conclusión, el derecho constitucional y el derecho parlamentario comparten un área normativa que está conformada por las disposiciones que en la Constitución regulan al órgano y al proceso legislativos. El resto de las normas de derecho parlamentario, en particular las leyes orgánicas y los reglamentos de debates, son ramas que reconocen al tronco( constitucional como propio y que son asimismo normas secundarias que( tienen como límite o marco las normas constitucionales, a las que no pueden contravenir.

 

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