FUNDAMENTO Y FINES DE LA PRIVATIZACIÓN

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I.  Distintos enfoques según las diversas ideas sobre la función económica del Estado.

La privatización se presenta como una herramienta, un instrumento técnico a través del cual se transfieren empresas y actividades del sector público al sector privado.
El proceso iniciado e impulsado por los países anglosajones, rápidamente tomó cuerpo en otros países, tanto industrializados (Francia, Alemania, Japón y en menor medida España e Italia), como en vías de desarrollo (argentina, Brasil, Portugal y Chile); tanto en países pertenecientes al Tercer Mundo (Malasia, Marruecos, Sri Lanka, etc.) como en los de la Europa del Este (Polonia, Hungría, Checoslovaquia, Bulgaria y en menor medida, la U.R.S.S.).
Los distintos enfoques de la función económica sobre la privatización como instrumento modelador del nuevo esquema económico, se resumen en tres corrientes de pensamiento que aceptando la privatización como una posible técnica de transferencia de empresas y actividades, reconocen distinta finalidad y fundamento. Agrupamos esta corrientes en tres:
a)  En primer lugar, la posición sostenida por la New Right - movimiento en el que se albergan posiciones liberales y conservadoras - que propone el modelo económico de mercado.
b)  En segundo lugar, el enfoque de los partidarios de la refundación del Estado de Bienestar.
c)  En tercer lugar, el enfoque que analiza la función económica del Estado a la luz del modelo de la economía social de mercado.

a) La privatización en la ideología de la New Right.
Si bien en el seno de la New Right se reúnen argumentos conservadores y liberales, son estos últimos los más importantes, los gravitantes en el orden político-económico y los que han significado el soporte de las políticas públicas de la administración de los gobiernos de Thatcher y Reagan.
Mientras la vertiente conservadora aporta argumentos en el orden moral y social, la conformación del nuevo Estado difiere en los pensadores de la New Right, mientras que para los liberales debe ser mínimo, para los conservadores es necesario un Estado fuerte que mantenga el orden social y la autoridad.
La total desaparición del Estado como agente empresario - para el pensamiento liberal - constituye el punto de partida del proceso privatizador.

b)  La privatización en la fundación del nuevo Estado de Bienestar.
Se trata de consolidar un modelo económico llamado de economía mixta, en el que confluyen de un modo idéntico las potestades públicas y las libertades de los individuos.
El sistema de economía mixta no hace sino presentar al modelo de la economía social de mercado como híbrido y poco consistente. Un intervencionismo creciente no es compatible con el modelo de la economía social de mercado, aunque sí lo es con el sistema de la economía mixta.
En síntesis, en el marco de este modelo de Estado, las privatizaciones no constituyen una medida estructural de reforma del Estado y, en el mejor de los casos, contribuyen a la mal llamada “eficiencia de la empresa pública”.

c)  La privatización y la instauración del modelo de la economía social de mercado.
Un sector de la doctrina alemana ha señalado que “la economía social de mercado es, ante todo, una economía de mercado, es decir, en ella se combina la oferta y la demanda y el Estado se abstiene de intervenir en el mercado, no fija precios máximos ni mínimos, pero crea un orden de competencia para que la libertad empresarial que ofrece el mercado no sea eliminada”.
En el modelo económico establecido, que podemos denominar “el Estado Subsidiario”, es en el que mejor se asientan las privatizaciones.

 

II.  El Estado subsidiario como fundamento jurídico estructural.

a)  La libertad de empresa como manifestación de la libertad económica.
La libertad de empresa puede conceptuarse como todo el derecho a emprender y combinar los medios de producción , transformación o distribución de bienes y servicios, estableciendo su organización y ejerciendo su dirección.
La doctrina junto con la jurisprudencia han señalado con las expresiones “vertiente subjetiva” y “vertiente institucional” dos distintos aspectos que encierra la libertad de empresa a los fines de determinar su contenido esencial.

1.-  Vertiente subjetiva.  
La libertad de empresa, en tanto derecho subjetivo, se traduce en el libre destino de los factores de producción reunidos u organizados, comprendiendo, entre otras, las siguientes manifestaciones:
a)  Derecho de acceso al mercado o derecho a la libre iniciativa privada económica. Por lo tanto, la libertad de empresa abarca el reconocimiento del derecho a la libertad de inversión.
b)  El segundo aspecto que abarca la libertad de empresa es el ejercicio libre de las actividades empresariales sometidas a las leyes del libre mercado.

2.-  Vertiente institucional.
La libertad de empresa, institucionalmente, admitirá que se la vede en determinados sectores, o bien se la regule en algunos aspectos.
El principio de libertad de empresa toma hoy superlativa importancia con la aplicación de los programas de privatización. Se trata de volver a crear un clima de confianza e incrementar la voluntad de trabajo y la iniciativa propia.

b)  El principio de subsidiariedad.
El principio de actuación subsidiaria constituye uno de los pilares que delinean la función económica del Estado; parte del inconmovible principio del Derecho público por el que toda habilitación para la actuación económica del Estado reside en las exigencias del interés general.
El carácter subsidiario de la función estatal en aras de la consecución del bien común, subordina el Estado al desarrollo de la actuación de los particulares y a sus concretas necesidades a través de dos niveles : primero, interviniendo en razón de las exigencias del interés general, y en segundo lugar, en la utilización de los modos de intervención de que dispone.

1.-  La subsidiariedad en la intervención.
Cuando la actividad privada es remisa o se encuentra ausente, o no está lo suficientemente protegida de la manipulación de la libre competencia, motivando la actuación propia e indelegable del Estado tendiente a establecer un orden competencial.

2.-  La subsidiariedad en la utilización del modo interventor.
En este caso, el Estado escoge el modo menos restrictivo para la libertad económica de los particulares.
El Estado actuará ordenando o incidiendo en la actividad de los particulares y también lo hará prestando servicios, creando empresas, pero siempre ponderando a la actuación privada y sirviendo a la libertad económica.
En Argentina, el principio que rige e inspira toda la reforma en materia de Estado empresario es el de la subsidiariedad.

 

III.  Fines de la privatización.

Los fines de la privatización pueden clasificarse en dos grandes grupos:
a)  Fines jurídico-políticos.
b)  Fines económico-financieros.

a)  Fines jurídico-políticos.
La privatización de empresas públicas revela dos finalidades: la actuación subsidiaria del Estado empresario y b) el acceso de estratos sociales más bajos a la propiedad del capital.

1.-  Actuación subsidiaria del Estado empresario.
Es la primacía de la iniciativa privada en la prestación y producción de bienes y servicios que la privatización viene a subrayar, la que establecerá la frontera a partir de la cual y hasta dónde la actuación de las empresas públicas resulta legítima y necesaria.
Ello supone que, en el marco de actividades de servicio público, existe una primacía de la gestión privada sobre la gestión directa del servicio y en las que el Estado deberá actuar supletoriamente.
1.1.  Primacía de la gestión privada en la prestación de servicios públicos.
1.2.  Iniciativa pública y privada: actividad de mercado.
Una actuación de primer orden de los poderes públicos es la de hacer respetar las reglas de la competencia.
La actuación de las empresas públicas en las actividades de mercado suscita el planteamiento de dos cuestiones:
a)  ¿es compatible la presencia de las empresas públicas, en un régimen de competencia múltiple y rival?
b)  ¿cómo es la naturaleza de la actuación de la empresa pública en las actividades no publificadas?
a)  La sensibilización de la empresa pública a las exigencias del mercado constituye una tarea impostergable. La competencia es una de las vías de comunicación entre la empresa pública y la empresa privada.
b)  No es difícil concluir que la finalidad y fundamento de la empresa pública se encuentran en íntima relación con la privatización.
En el Derecho español el principio que rige las relaciones entre la empresa pública y la empresa privada, es el de la compatibilidad. La compatibilidad significa de este modo “la posibilidad de la existencia pacífica entre una y otra, y, a la vez, la aptitud para colaborar juntas en la consecución del interés general”.
La privatización de empresas públicas tiene como finalidad inmediata la conformación del rol subsidiario de la empresa pública.

2.-  El acceso de nuevos estratos sociales a la propiedad accionarial.
Uno de los fines importantes a los que la privatización puede estar llamada es la creación de una “comunidad de propietarios”. De otro lado, un perfil más amplio, respondiendo a los actuales cambios socio-políticos, considera al accionariado popular como un medio para obtener una más directa participación en el proceso productivo de nuevos estratos sociales.

b)  Fines económico financieros.
Entre otros, reducir el endeudamiento público, reducir futuras necesidades financieras, desarrollar el, mercado de capitales domésticos, atraer nuevos capitales al mercado, generar mayor liquidez, permitir a los empleados invertir en la propia empresa, etc.

1.-  Mayor eficiencia en la prestación de servicios.
Al analizar la eficiencia de las empresas, la doctrina económica distingue entre eficiencia asignativa y eficiencia organizativa. La primera depende del nivel de competencia del mercado, la segunda se relaciona con la baja utilización de los recursos. Analizando ambas empresas, Pryke concluye que no se puede afirmar que la propiedad privada es más eficiente que la pública, lo que la hace más eficiente es la presión competitiva.
Las diferencias entre la empresa pública y la empresa privada son, principalmente, la amenaza de quiebra a la que se somete a la empresa privada, en la que además, se reducen las interferencias políticas y cuenta con la presión del accionista como incentivo para la dirección.

2.-  Reducción de los déficits públicos.
La privatización es una alternativa válida y eficaz para la reducción del gasto público del Estado motivado por sus déficits presupuestarios.
Así, cabe destacar efectos directos e indirectos de la privatización; los directos se relacionan con la persona titular de los fondos obtenidos y su destino. Los indirectos, se relacionan con los gastos que el Estado deja de realizar.
Los ordenamientos jurídicos suelen establecer precisas indicaciones acerca del destino de los fondos obtenidos por las privatizaciones.
En el caso argentino, el art.14 del decreto 830/89 de convocatoria a concurso para la adjudicación de dos canales de TV, señalaba que serían afectados al pago del pasivo que mantenían las sociedades que prestaban y explotaban las emisoras de televisión.
Aunque las privatizaciones no pueden considerarse una estimable fuente de recursos para el Estado, mediante ella se pueden obtener importantes reducciones del déficit público para el futuro.

3.-  La activación de un mercado de capitales.
La expansión del mercado de capitales favorece las fuentes de financiación de las empresas, posibilitándoles el aumento de los recursos.
Existe una estricta vinculación entre el mercado de capitales y el desarrollo del accionariado popular, pues aquél es el instrumento transformador de la acumulación de los ahorros en acumulación de capital.
El mercado de capital también se desarrolla creando grupos de inversión, y por otra parte, no toda forma de capitalismo popular da lugar a desarrollar el mercado de capital. porque cuando ase prorratean las acciones como una especie de dividendo nacional no se brindan soluciones a largo plazo, ni al mercado ni a la empresa privatizada.

 

Privatizaciones efectuadas (1990 - 1996)

La eficacia del proceso de privatización argentino puede visualizarse en que:
El .Estado ha obtenido ingresos por 24.000 millones de dólares de los cuales un 47% fueron en efectivo y el resto en títulos.
El gobierno evitó fuertes inversiones en sectores como el agua las autopistas y los ferrocarriles.
Hubo un aumento general en la recaudación de todas estas actividades privatizadas.

Sector                                  Efectivo              Títulos             Total
                                           (en millones de dólares)

Petróleo                                     5.483,2                2.276,8             7.760,0
Comunicaciones                        2.271,0                5.000,0             7.271,0
Energía eléctrica                        1.627,4                2.021,9             3.649,3
Gas                                            1.142,4                1.540,9             2.683,3
Transporte aéreo                           260,0                1.610,0             1.870,0
Inmuebles del Estado                    202,5                     -                     202,5
Industria siderúrgica                     143,3                     41,8               185,1
Defensa                                           85,9                       4,4                 90,3
Sector financiero                             86,3                       -                     86,3
Otros                                               61,5                     -                       61,5
Buques tanque                                27,0                     -                       27,0
Agricultura y ganadería                   18,1                     -                       18,1
Hoteles                                              3,7                     12,0                  15,7
Transporte marítimo                        14,6                     -                       14,6             
Canales de televisión y radios          13,9                     -                       13,9
Agua                                                  -                        -                          -
Ferrocarriles                                       -                       -                          -
Caminos                                             -                       -                          -

Total                                          11.440,8             12.507,8            23.948,6


CONCLUSIONES

El primer paso para encarar la reforma del Estado fue la aprobación por el Parlamento Nacional de la Ley 23696 de Emergencia Administrativa y la 23697 de Emergencia Económica. Fueron estas leyes las que sentaron las bases para iniciar el proceso privatizador. El Poder Ejecutivo, en su mensaje de elevación de las citadas leyes sostuvo entre otras consideraciones que:
· El sector público carece de recursos para llevar a cabo una transformación económico-social.
· La deficiente gestión de las empresas públicas origina graves resultados económico-financieros con déficit acumulados y crecientes, baja calidad de los servicios prestados y agobio del usuario.
· El Estado no está en condiciones de incorporar nuevas tecnologías a los servicios públicos ni de aumentar las ofertas a nuevos usuarios que carecen de servicios esenciales.
El desarrollo del plan de privatizaciones llevado a cabo en Argentina, abarcó - entre otros - a los sectores de petróleo, electricidad, gas, agua potable, rutas, teléfonos, comunicaciones, transportes, correos y telégrafos y aeropuertos.
Junto a la privatización de los servicios públicos se crearon los marcos regulatorios de cada una de las actividades y los llamados Entes Reguladores.
Los primeros fueron concebidos para garantizar el mantenimiento de la prestación del servicio público privatizado y asegurar su calidad, eficiencia y continuidad. Los Entes Reguladores deben regular y controlar los aspectos jurídicos y técnicos del servicio y entender en los conflictos entre las empresas y los usuarios.
Alguno de los marcos regulatorios fueron creados por ley, como en el caso de la actividad nuclear. Los restantes han sido creados por Decretos del Poder Ejecutivo Nacional. En ellos se recogen loas finalidades y objetivos de la regulación, que deben ser:
la promoción de la competencia;
la protección del medio ambiente;
la estabilidad de los suministros, la eficiencia y calidad de los servicios;
la protección de los derechos de los usuarios.
Estas finalidades y objetivos fueron incorporados en la Constitución Nacional reformada en el año 1994.

 

REFLEXIONES.
· La llamada ley de Reforma del Estado sentó las bases para el proceso privatizador en la Argentina, señalando sus objetivos y las políticas generales a desarrollar así como los instrumentos adecuados para lograr la desregulación de la economía.
· Las privatizaciones en nuestro país fueron una necesidad para eliminar el intervencionismo estatal, deformante de mercados y generador de elevados niveles de ineficiencia.
· El Estado dicta los marcos regulatorios para garantizar el mantenimiento de la prestación del servicio público privatizado y asegurar su calidad, eficiencia y continuidad.
· Los marcos regulatorios se dictan para proteger los derechos y regular las acciones, obligaciones y atribuciones de los usuarios, del Estado, del prestador del servicio y del Ente Regulador.
· A los entes reguladores se les otorga el ejercicio del Poder de Policía, y quedan facultados para regular o reglamentar las actividades o materias de su competencia, estando dotadas de facultades sancionatorias o coactivas.
Los órganos de control superiores son los garantes de la transparencia durante y después del proceso privatizador, y de controlar la gestión de los entes privatizados en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos.
Finalmente, la función fiscalizadora llevada a cabo por los órganos de control y fiscalización al permitir evaluar la eficiencia, economía y eficacia en el manejo de los recursos del Estado, cumple con el principio de control público, base fundamental del sistema político democrático.


Bibliografía.

& “Privatización en la Argentina”, Aspiazu y Basualdo.
& “Control de las privatizaciones”, Auditoría General de la Nación.
& “Boletín informativo - Techint”.

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