EFECTOS INMEDIATOS DE LA CONVERTIBILIDAD

Devaluación en enero y ley de convertibilidad en marzo de 1991

El agotamiento de los siete planes flotadores , sucesivos y distintos que se pusieron en ejecución durante 1990, trajo como consecuencia el acceso del Ministro de Relaciones Exteriores de entonces, Domingo Felipe Cava-llo al cargo clave de Ministro de Economía.
El primer problema que debió enfrentar el flamante Ministro a fines de enero de 1991 fue la convulsión cambiaria que heredó de la gestión anterior. La cotización del dólar de diciembre de 1990 promedió los 5.100 austra-les, con tendencia a caer. Pero en enero se disparaba. El promedio de la cotización del dólar durante enero fue de 6.600 australes. Al asumir, Cavallo estableció como primera medida una banda de flotación para el dólar entre 8.000 y 10.000 australes. Si la divisa norteamericana caía por debajo de los 8.000 australes, el Banco Central compraba dólares. Si subía por arriba de los 10.000, los vendía. Se hacía hincapié en que, en caso de necesidad, el Banco Cen-tral tenía suficientes reservas en divisas como para comprar toda la base monetaria desalentándose así cualquier eventual corrida cambiaria, aunque en esos momentos de enero, Cavallo se resistió a establecer una convertibilidad formal. En la práctica, el sistema de la banda cavallística significó una devaluación nominal del 84%, pues de la coti-zación promedio de diciembre de 1990, equivalente a los mencionados 5.100 australes por dólar, se pasó a una de 9.400 en febrero de 1991. Se trataba de una devaluación nominal de gran magnitud y muy poco sofisticada, no acompañada de espectaculares reducciones del gasto público ni de retenciones. Estas últimas, como es sabido, frenan las subas de precios de las materias primas alimenticias exportables, y por esa vía frenan también el alza del costo de la vida. Como resultado de estas acciones poco coherentes, el incremento del índice del costo de la vida fue del 7,7% en enero, 27% en febrero, 11% en marzo y 5,5% en abril, erosionándose así rápidamente la devaluación real. Para conseguir una devaluación real del 6%, más precisamente de 9.358 a 9.920 australes de valor constante, Cavallo ne-cesitó hacer una devaluación nominal del 84%. Es evidente que esta devaluación fue un fracaso.
A partir de esta conclusión, admitida en privado por el equipo económico, surgió lo que podríamos llamar “doctrina Cavallo”, en homenaje a quien fuera el más explícito sostenedor de esta novel teoría según la cual es im-posible devaluar en términos reales porque inmediatamente esta devaluación se traslada a los precios. Esta verdad obvia es archiconocida en la teoría económica universal. Se sabe desde 1950, desde los tiempos de un famoso y cla-rificante artículo de Sidney Alexander, que toda devaluación que no es acompañada de una reducción de lo que este autor denomina “absorción” y que en la práctica implica una fuerte reducción del déficit fiscal y del gasto público está condenada a volver al punto inicial por suba de precios internos. En inglés este enfoque se denomina “the ab-sortion approach to devaluation”. Por ello es falso que sea imposible devaluar en términos reales: esta argumentación fatalista antidevaluacionista oculta la falta de garra política para reducir el gasto público improductivo. Y tal vez seamos injustos si implicamos al Presidente Menem en este juicio. Se trata más bien de un inadecuado asesoramiento técnico por parte del equipo económico hacia el Presidente que lo nombró.
En lugar de acompañar la devaluación nominal con una impactante reducción del gasto público improduc-tivo, Cavallo fue al Congreso a pedir la sanción de dos impuestos dañinos que no se aplican en ningún país civiliza-do: el primero fue un impuesto a los activos productivos del 2% anual, y el segundo un impuesto a los débitos ban-carios del 1,2%. El impuesto del 2% a los activos productivos sanciona al que invierte. Castiga la acumulación de capital que es la base del desarrollo económico. Por eso ningún país lo aplica. No hay disculpa posible aduciendo que en realidad este impuesto se descarga del impuesto a las ganancias. El inversor se asusta ante este impuesto y se retrae porque lo tendrá que pagar tenga o no ganancias, lo cual repotencia su riesgo. No es de extrañar entonces que la inversión bruta interna de 1991 haya permanecido a niveles casi tan deprimidos como la 1990.
El segundo impuesto que Cavallo solicitó al Congreso a principios de 1991, fue del 1,2% a los pagos con cheque. Este impuesto es más cuestionable todavía que el primero. Y por ello tampoco lo aplica ningún país del mundo. Todos los países están interesados en favorecer la seguridad en las transacciones y el pago con cheque. So-lamente la Argentina otorga ventajas formidables a las empresas transportadoras de caudales y a los que efectúan pagos en efectivo. Quizás el equipo económico piense que esta industria tiene algún “élan” vital capaz de contagiar con su vigor a toda la economía y promover así el crecimiento y el bienestar general. Como veremos más adelante, al desalentar el uso del cheque, este impuesto achica una fuente importante de crédito barato, constituida por los de-pósitos en cuenta corriente que el público efectúa en los bancos. Sobre la base del uso de este reservorio de recursos, que el impuesto al cheque hace disminuir, los bancos comerciales pueden rebajar las tasas de interés a las empresas, lo cual promueve el comercio, el empleo y la inversión. Felizmente, en julio de 1992 este impuesto fue derogado.
Este paquete de medidas iniciales del plan Cavallo produjo no solamente inflación, sino además decep-ción, nerviosismo y desconfianza. Esta sensación de insatisfacción se tradujo en una gran corrida en la plaza cambia-ria a comienzos de marzo. Para apagar el incendio, el Banco Central tuvo que vender 300 millones de dólares de sus reservas en un sólo día. Esta determinación calmó los ánimos por una semana.
Era evidente que así no se podía seguir. El país clamaba por soluciones verdaderas y de largo plazo, transparentes y creíbles. Si el meollo causal de la hiperinflación estaba en el uso y abuso de la emisión monetaria del Banco Central para financiar al gobierno, y la polea de transmisión de la mayor emisión a los precios era la disparada cambiaria que se generaba ante la mayor emisión, era obvio que la solución de fondo, la única solución creíble cons-taba de tres partes. La primera consistía en la prohibición solemne de la emisión para financiar al gobierno por parte de la máxima autoridad política del país: el propio Congreso. La segunda parte consistía en la anulación de la polea de transmisión, lo cual exigía la fijación del tipo de cambio también por la máxima autoridad, es decir, también por el Congreso. Y la tercera parte de la solución consistía en constituir una autoridad monetaria independiente del Poder Ejecutivo, que pudiera atreverse a decir “no” a una orden de entrega de fondos por parte de éste y que estuviera go-bernada por importantes personalidades de gran prestigio moral ante la comunidad. Esta autoridad monetaria debería responder ante el Congreso y no al Ejecutivo.
El parlamento debe fijar el tipo de cambio pues es la máxima autoridad política. La ventaja del parlamento consiste en la publicidad de sus deliberaciones y decisiones. La mayor transparencia de su accionar impide las sorpre-sas y alguna eventual maniobra repentina e inconsulta para madrugar a los mercados (aunque con la moda de los de-cretos de necesidad y urgencia nada impediría que un domingo a la noche se devalúe por decreto, enterrándose así a la buena doctrina). Con el sistema anterior a la convertibilidad, un Ministro de Economía siempre encontraba el veri-cueto legal y la manera de hacer una emisión más o menos clandestina para financiar a gobiernos que el público con-sideraba manirrotos, corruptos y clientelistas. Con un sistema transparente como el expuesto ello es imposible. Esta es la clave para la restauración de la confianza. Se trata en el fondo de la restauración de los más viejos principios republicanos de nuestra Constitución Nacional de 1853.
Todos los indicios apuntan a que Cavallo no estaba en claro sobre el punto anterior, ni tampoco muy con-vencido sobre los efectos sinérgicos de la convertibilidad, cuando asumió el cargo de Ministro de Economía. Tene-mos tres razones para sostener esta tesis. Por lo pronto, Cavallo en su libro Volver a Crecer se pronunció categóri-camente por el tipo de cambio libre y fluctuante que es el polo opuesto de la convertibilidad. En segundo lugar, hacia fines de 1989, a iniciativa del economista Eduardo Curia, a la sazón Secretario de Gestión Económica, el gabinete nacional trató un proyecto de convertibilidad y Cavallo “bajó presuroso desde Córdoba” y “fue uno de los más fer-vorosos impugnadores de la idea de la convertibilidad en el gabinete”
En tercer lugar y ésta me parece la razón de mayor peso, si el Ministro hubiese tenido las ideas claras al asumir, hubiera propuesto la convertibilidad a fines de enero, antes de que la devaluación al divino botón que perge-ñó entonces se trasladara a los precios. Una ley de convertibilidad sancionada a comienzos de febrero de 1991 hu-biera ayudado a frenar buena parte del enorme aumento de precios de febrero y marzo de 1991, y el tipo de cambio real hubiera quedado fijado por ley a niveles reales mucho más compatibles con el desarrollo. Es claro que en ese ca-so Cavallo hubiese necesitado complementar la convertibilidad con una acción más enérgica de reducción del gasto y el déficit público en enero y febrero.
Cavallo recién a mediados de marzo de 1991 se pronuncia en favor de la convertibilidad. Pero luego del fracaso de la devaluación de enero no podía hacer el papelón de proponer al Presidente otra devaluación, esta vez técnicamente bien hecha, para asegurar el éxito a largo plazo de su propuesta de convertibilidad. No tenía más re-medio que utilizar el tipo de cambio sobrevaluado existente que tenía a mano. Después de todo, el dólar a 10.000 australes de fines de marzo del 91 tenía una gran ventaja de corto plazo: era un dólar electoral. El dólar barato es como una droga que hace sentir momentáneamente bien a la gente. El costo a más largo plazo para el país era lo de menos para Cavallo. Cuando se está en las alturas del poder, el vértigo es aterrador y la presión por el éxito inmedia-to, brutal. Así las cosas, Cavallo propone al Congreso por intermedio del Presidente un proyecto de ley de conver-tibilidad con dólar barato que aquél aprueba inmediatamente sin modificaciones.

LEY 23.928
Convertibilidad del austral Modificación de los arts. 617, 619 y 623 del Código Civil.
Sanción: 27 marzo 1991. Promulgación: 27 marzo 1991. Publicación: B.O.28/3/91.

TÍTULO I De la convertibilidad del austral

Art. 1º Declárase la convertibilidad del austral con el dólar de los Estados Unidos de América, a partir del 1º de abril de 1991, a una relación de 10.000 australes (A 10.000) por cada dólar, para la venta, en las condiciones establecidas en la presente ley.

Art. 2º El Banco Central de la República Argentina venderá las divisas que le sean requeridas para ope-raciones de conversión a la relación establecida en el artículo anterior, debiendo retirar de circulación los australes recibidos en cambio.

Art. 3º El Banco Central de la República Argentina podrá comprar divisas a precios de mercado, con sus propios recursos, por cuenta y orden del gobierno nacional, o emitiendo los australes necesarios para tal fin.

Art. 4º En todo momento, las reservas de libre disponibilidad del Banco Central de la República Argenti-na en oro y divisas extranjeras, serán equivalentes a por lo menos el ciento por ciento (100%) de la base monetaria. Cuando las reservas se inviertan en depósitos, otras operaciones a interés, o en títulos públicos nacionales o extranje-ros pagaderos en oro, metales preciosos, dólares estadounidenses u otras divisas de similar solvencia, su cómputo a los fines de esta ley se efectuará a valores de mercado.

Art. 5º El Banco Central de la República Argentina deberá introducir las modificaciones pertinentes en su balance y estados contables para reflejar el monto, composición e inversión de las reservas de libre disponibilidad, por un lado, y el monto y composición de la base monetaria, por el otro.

Art. 6º Los bienes que integran las reservas mencionadas en el artículo anterior constituyen prenda co-mún de la base monetaria, son inembargables y pueden aplicarse exclusivamente a los fines previstos en la presente ley. La base monetaria en australes está constituida por la circulación monetaria más los depósitos a la vista de las entidades financieras en el Banco Central de la República Argentina, en cuenta corriente o cuentas especiales.

TÍTULO II De la ley de circulación del austral convertible

Art. 7º El deudor de una obligación de dar una suma determinada de australes, cumple su obligación dan-do el día de su vencimiento la cantidad nominalmente expresada. En ningún caso se admitirá la actualización mone-taria, indexación de precios, variación de costos o repotenciación de deudas, cualquiera fuere su causa, haya o no mora del deudor, con posterioridad al 1º del mes de abril de 1991, en que entra en vigencia la convertibilidad del austral.
Quedan derogadas las disposiciones legales y reglamentarias y serán aplicables las disposiciones contrac-tuales o convencionales que contravinieren lo dispuesto.

Art. 8º Los mecanismos de actualización monetaria o repotenciación de créditos dispuestos en sentencias judiciales respecto a sumas expresadas en australes no convertibles, se aplicarán exclusivamente hasta el día 1º del mes de abril de 1991, no devengándose nuevos ajustes por tales conceptos con posterioridad a ese momento.

Art. 9º En todas las relaciones jurídicas nacidas con anterioridad a la convertibilidad del austral, en las que existan prestaciones pendientes de cumplimiento por ambas partes, , o en aquéllas de ejecución continuada con prestaciones y contraprestaciones periódicas, el precio, cuota o alquiler a pagar por el bien, obra, servicio o período posterior a ella, se determinará por aplicación de los mecanismos previstos legal, reglamentaria o contractualmente, salvo que dicho ajuste fuera superior en más de un doce por ciento (12%) anual al que surja de la evolución de la cotización del austral en dólares estadounidenses entre su origen o el mes de mayo de 1990, lo que fuere posterior, y el día 1º del mes de abril de 1991, en las condiciones que determine la reglamentación. En este último caso, la obli-gación de quien debe pagar la suma de dinero, se cancelará con la cantidad de australes que corresponda a la actuali-zación por la evolución del dólar estadounidense por el período indicado, con más un doce por ciento (12%) anual, siéndole inoponibles las estipulaciones o condiciones originales.

Art. 10º Deróganse, con efecto a partir del 1º del mes de abril de 1991, todas las normas legales o regla-mentarias que establezcan o autoricen la indexación por precios, actualización monetaria, variación de costos, pre-cios o tarifas de los bienes, obras o servicios. Esta derogación se aplicará aún a los efectos de las relaciones y situa-ciones jurídicas existentes, no pudiendo aplicarse ni esgrimirse ninguna cláusula legal, reglamentaria, contractual o convencional inclusive convenios colectivos de trabajo de fecha anterior, como causa de ajuste en las sumas de australes que corresponda pagar, sino hasta el día 1º de abril de 1991 en que entra en vigencia la convertibilidad del austral.

Art. 11º Modifícanse los arts. 617, 619 y 623 del Código Civil, que quedarán redactados como sigue:

Art. 617 Si por el acto por el que se ha constituido la obligación se hubiere estipulado dar moneda que no sea de curso legal en la República, la obligación debe considerarse como de dar sumas de dinero.

Art. 619 Si la obligación del deudor fuese de entregar una suma de determinada especie o calidad de moneda cumple la obligación dando la especie designada, el día de su vencimiento.

Art. 623 No se deben intereses de los intereses, sino por convención expresa que autorice su acumu-lación al capital con la periodicidad que acuerden las partes; o cuando liquidada la deuda judicialmente con los intereses, el juez mandase pagar la suma que resultare y el deudor fuese moroso en hacerlo. Serán válidos los acuerdos de capitalización de intereses que se basen en la evolución periódica de la tasa de interés de pla-za.

Art. 12º Dado el diferente régimen jurídico aplicable al austral, antes y después de su convertibilidad, considéraselo, a todos sus efectos como una nueva moneda. Para facilitar dicha diferenciación facúltase al Poder Ejecutivo Nacional para reemplazar en el futuro la denominación y expresión numérica del austral, respetando la re-lación de conversión, que surge del Art. 1º.

Art. 13º La presente ley es de orden público. Ninguna persona puede alegar en su contra derechos irrevo-cablemente adquiridos. Derógase toda otra disposición que se oponga a lo en ella dispuesto. La vigencia se fija a partir del día siguiente de su publicación oficial.

Art. 14º Comuníquese, etc.

Ley de convertibilidad: vuelta a la Constitución de 1853

Aunque la convertibilidad se presenta hoy día como un gran descubrimiento, en realidad es el antiguo sis-tema monetario de la Constitución Nacional de 1853. Esta Constitución impone como un deber del Congreso de la Nación , “el hacer sellar la moneda y fijar su valor y el de las extranjeras”. En consecuencia hemos regresado sim-plemente a las fuentes de las cuales nunca nos debimos haber apartado. Lo extraordinario del caso es que estas dis-posiciones constitucionales no son ni siquiera mencionadas como fundamentos en la exposición de motivos que el Ministro Cavallo envió al parlamento.
El meollo causal de la hiperinflación argentina está en el uso y abuso de la emisión monetaria del Banco Central para financiar al gobierno, y que la polea de transmisión de la mayor emisión a los precios es la disparada cambiaria que aquélla genera. Según este diagnóstico, la única solución creíble constaría de tres partes. La primera consistiría en la prohibición solemne de emitir para financiar al gobierno por parte de la máxima autoridad política del país: el propio Congreso. La segunda parte sería anular la polea de transmisión, es decir, terminar con el cambio fluctuante y que también sea el Congreso el que fije el valor del dólar, ligando el alto nivel del tipo de cambio a la compra de divisas, es decir, emitir dinero con respaldo. Y la tercera parte de la solución consistiría en constituir una autoridad monetaria independiente del Poder Ejecutivo, que se atreviera a decir “no” a una orden de entrega de fon-dos por parte de éste, y que estuviera gobernada por importantes personalidades de gran prestigio moral entre la comunidad; esta autoridad monetaria debería responder ante el Congreso y no ante el Ejecutivo. Aunque parezca in-creíble, estas tres medidas están previstas en la Constitución de 1853.
Las cláusulas referentes al régimen económico y rentístico de nuestra Constitución han sido olvidadas desde 1929. Han caído en lo que en la ciencia del derecho se conoce como desuetudo, es decir el desuso. Pero al mismo tiempo que ocurría esta desuetudo, la Argentina también iba entrando lentamente en el proceso inflacionario destructor de su economía. Por lo ,pronto debe anticiparse que las leyes de la Banca Central vigentes hasta 1992 implicaban una enorme transferencia de poderes propios del Congreso de la Nación al Banco Central, lo cual es cla-ramente incompatible con las disposiciones constitucionales. Esta delegación no ha servido al país. La ley de conver-tibilidad implica una tímida vuelta parcial a la vieja Constitución, quizás sin quererlo. Las disposiciones constitucio-nales pertinentes para el análisis del caso son las siguientes:

Art. 67 Corresponde al Congreso: ...3. Contraer empréstitos de dinero sobre el crédito de la Nación; ...5. Establecer y reglamentar un Banco Nacional en la capital y sus sucursales en las provincias, con faculta-des de emitir billetes; ...10. Hacer sellar la moneda, fijar su valor y el de las extranjeras.

Todo lo concerniente al crédito público está íntimamente vinculado a la moneda y al régimen impositivo, porque la naturaleza intrínseca del crédito y los empréstitos determinan que en una fecha ulterior el Estado deberá servir esos créditos para lo cual deberá recaudar impuestos. Como los poderes impositivos de la Constitución están puestos en manos del Congreso, los poderes de contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación también deben pertenecer al Congreso Nacional. Las disposiciones pertinentes son las siguientes:

Art.4 El Gobierno Federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional, for-mado del producto de los derechos de importación y exportación; del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional; de la renta de correos; de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mis-mo Congreso para urgencias de la Nación o para empresas de utilidad nacional.

Art, 16 La igualdad es la base de los impuestos y de las cargas públicas.

Art. 17 Sólo el Congreso impone contribuciones que se expresan en el Art. 4.

Art. 67 Corresponde al Congreso: 1. Legislar sobre las Aduanas exteriores y establecer los derechos de importación, los cuales, así como las evaluaciones que recaigan serán uniformes en toda la Nación... Esta-blecer igualmente los derechos de exportación. 2. Imponer contribuciones directas por tiempo determinado y proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan.

Art. 104 Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Fede-ral y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación.

Art. 108 Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación. No pueden celebrar tratados de ca-rácter político, ni expedir leyes sobre comercio o navegación interior o exterior; ni establecer aduanas pro-vinciales; ni acuñar moneda; ni establecer bancos con facultad de emitir billetes, sin autorización del Congreso Federal.

De estas disposiciones surge que toda la materia monetaria y crediticia del Estado ha sido delegada en el Poder Legislativo. A su vez estas facultades deben ser, en principio, intransferibles pues solamente el Congreso pue-de establecer impuestos y por consiguiente solamente el Congreso puede contraer empréstitos, que después habrá que redimir sobre la base de la percepción de impuestos. Si la facultad de contraer empréstitos estuviera en manos del Banco Central o del Ejecutivo, se le crearía al Congreso un hecho consumado, debiendo estar obligado luego a sancionar impuestos para pagar las deudas contraidas por el Ejecutivo o el Banco Central ,sin su autorización expre-sa y concreta. La emisión monetaria, en su origen y aún en la actualidad, está respaldada finalmente en el crédito de la Nación. Los billetes que emite el Banco Central no son sino pagarés al portador de la Nación, es decir que en úl-tima instancia, su valor se funda en la capacidad para recaudar impuestos de la Nación. Incidentalmente conviene destacar que estas disposiciones de nuestra Constitución no son arbitrarias ni anticuadas. Establecer impuestos y contratar empréstitos exclusivamente por el Congreso es un principio universal del derecho constitucional.
De las disposiciones transcriptas, dos surgen como de fundamentalísima importancia en lo referente a la convertibilidad. Cuando el inciso 5 del Art. 67 dispone que es facultad del Congreso establecer y reglamentar un Banco Nacional con facultad de emitir billetes, evidentemente se está refiriendo al Banco Central, organismo que por definición tiene el monopolio de la emisión de moneda. El Banco Central es la única entidad autárquica que está prevista en la Constitución Nacional. Pero no la administración del Banco Central y la moneda que, según la Consti-tución, están bajo la jurisdicción del Congreso y no del Ejecutivo, y menos aún del Ministro de Economía. Lamenta-blemente, al plan de convertibilidad de 1991 le faltó originariamente un Banco Central independiente como lo ordena la propia Carta Magna. Es más, el mencionado Art. 67 inc. 5 debe interpretarse en forma coordinada con el inciso 10 del mismo Art. 67, según el cual corresponde al Congreso “hacer sellar la moneda, fijar su valor y el de las extranje-ras”. Esto significa que la emisión monetaria (sellar la moneda) y la fijación del tipo de cambio (fijar su valor y el de las extranjeras) son facultades del Poder Legislativo.
Estas disposiciones constitucionales deben interpretarse a la luz de los regímenes monetarios fundados en el patrón oro vigentes en el siglo pasado y hasta la Primera Guerra Mundial. El Congreso de cada país fijaba enton-ces el precio del oro, y la cantidad de billetes moneda nacional que las cajas de conversión emitían dependía del pre-cio en billetes que la caja pagaba por la onza de oro. En las antiguas leyes monetarias, la fijación del tipo de cambio no era pues un acto voluntarista y arbitrario del Congreso, sino un acto encuadrado dentro de las leyes de la econo-mía. La fijación del precio del oro se hacía porque el Estado compraba todo el oro que se le ofrecía al precio fijado por la ley y estaba en condiciones de vender todo el oro que se le pedía al mismo precio. Como todos los países fija-ban el valor de sus monedas en relación al oro, se seguía necesariamente que existía una firme conexión entre el valor de los distintos billetes de banco que se emitían en los distintos países.
En la República Argentina el régimen monetario de la Constitución comenzó a tener vigencia con la san-ción de la ley 1.353 de 1883. Sin embargo, en 1885 el gobierno nacional se vio obligado a decretar la inconvertibili-dad. Sólo desde 1899 hasta 1913 tuvo plena vigencia la Constitución Nacional en sus aspectos monetarios, con la sanción de la ley 3.871 que fijaba el precio del peso papel a 44 centavos del peso oro. Todo el período que arranca desde 1899 hasta el decenio de 1940 estuvo signado por la estabilidad monetaria y los salarios argentinos llegaron a estar entre los más altos del mundo. Es por ello que inmigrantes de todo el orbe venían a trabajar a estas tierras, am-parados por un régimen monetario que favorecía la estabilidad del valor del dinero y el poder adquisitivo del salario.
La emisión de moneda que prevé la Constitución Nacional es la llamada “emisión con respaldo”, y en aquél período por cada nuevo peso papel que se emitía se incrementaba el respaldo con 0,44 pesos oro en la Caja de Conversión.
En la actualidad la moneda internacional ha dejado de ser el oro, el cual ha sido sustituido por el dólar. La experiencia universal indica que para que el sistema de emisión con respaldo funcione bien debe establecerse un tipo de cambio en relación al dólar lo suficientemente alto como para que se produzca una fuerte afluencia de dólares que se ofrezcan en venta al Banco Central. La afluencia de dólares genera emisión monetaria de pesos con respaldo, y esa emisión de pesos tiene la virtud de hacer bajar la tasa de interés local, con lo cual se favorece el fomento de las actividades económicas, la reconstitución del capital circulante de las empresas, la reactivación de la economía. También el aumento de la inversión y la creación de nuevos empleos. Cuanto más alto sea el tipo de cambio, mayor será la oferta de dólares y menor la tasa de interés local.
Según la Constitución Argentina, la variable que interesa es el tipo de cambio y éste es fijado por el Con-greso. Pero cuidado, se supone que el presupuesto de gastos y recursos del gobierno está equilibrado. La cantidad de moneda dentro de este esquema se autoregula en función de las necesidades de la economía sin inflación alguna en tanto y en cuanto una parte importante de la emisión haya sido efectuada con respaldo. Esto solamente ocurre si el tipo de cambio fijado para la conversión de dólares a moneda local es elevado, es decir, que se entregan por parte del Banco Central muchos pesos por cada dólar vendido al mismo. Si hay un exceso de oferta de dinero en el mercado local bajarán las tasas de interés por debajo de las internacionales, y esa menor tasa de interés fomentará la salida de capitales. Pesos comprarán dólares, se reducirá la oferta monetaria y aumentará la tasa de interés, hasta alcanzar los niveles internacionales.
En oposición al esquema monetario de la Constitución (Art. 67 inc. 10) que fija el tipo de cambio y deja la cantidad de moneda en circulación liberada a las leyes de la oferta y la demanda, la escuela monetarista de Chicago fundada por Milton Friedman propugna el control de la cantidad de dinero en circulación y, como necesaria contra-partida, la fluctuación errática del tipo de cambio, el que quedaría determinado por las leyes de la oferta y la deman-da de cada día. Bajo la conducción del ministro Erman González en 1990 pudimos ver en la práctica el funciona-miento de este esquema de dudosa constitucionalidad y su descrédito creciente.
Incluso el mismo control de la oferta monetaria se torna simplemente cada vez más irrelevante en un mundo que avanza rápidamente en el terreno de las innovaciones financieras y la computarización de los pagos. Ello ahorra muchísimo dinero y torna obsoleto el principio del control de la oferta monetaria para controlar el nivel de precios. No cabe duda que el mundo marcha en la dirección de la computarización de los pagos, y quizás nuestro propio país esté avanzando en este proceso. Cuando M1 sobre PBI es alrededor del 2%, como ocurrió en algunos meses de 1989 1990, existen fuerzas muy poderosas en el sistema económico que empujan a un sistema de cancela-ción recíproca de créditos y débitos con mínimo uso de moneda.
La fijación de metas estrictas de crecimiento de la oferta monetaria nominal no sólo provoca oscilaciones violentas en el tipo de cambio, sino también en la tasa de interés. Cuando estas dos grandes señales de los precios macroeconómicos giran considerablemente, se crean excelentes oportunidades para hacer grandes beneficios con ne-gocios financieros, desalentándose la inversión del capital en activos reales y en la producción.
En oposición al sistema monetarista, la filosofía monetaria de la Constitución Nacional tiene efectos si-nérgicos sobre la economía. Al estabilizarse el tipo de cambio fijado por el Congreso, las tasas de interés se reducen drásticamente hasta alcanzar los niveles internacionales, lo cual permite dar estabilidad a las dos grandes señales de precio de la economía : el tipo de cambio y la tasa de interés. Bajo un sistema así, la actividad financiera se hace ruti-naria. Los beneficios y los “spreads” del sector financiero se reducen a un mínimo por la fuerza de la competencia, y el capital entonces se invierte en activos reales y acciones de empresas verdaderamente productivas.
Conserva plena validez la antigua filosofía económica que impregna la Constitución Nacional, que dife-renciaba entre la emisión con respaldo y la emisión sin respaldo. Esta distinción, que es válida, ha sido borrada de la mente de los economistas monetarios que siguen el modelo de Milton Friedman, para quien cualquier emisión mone-taria, con o sin respaldo, actúa como esa imagen del helicóptero que tira dinero sobre el pueblo desde el cielo, para que los consumidores se lancen con los billetes recogidos del suelo sobre el mercado de bienes y hagan subir el pre-cio de los mismos. Esta es una imagen en términos generales inadecuada, aunque tiene mucho realismo en el caso de la emisión monetaria que se dedica a financiar gastos improductivos del Estado.
En realidad la Constitución es coherente: el Art. 67 inciso 10 debe interpretarse sistemáticamente con los arts. 4, 104 y 108. Según estas disposiciones, las provincias conservan todo el poder no delegado por la Constitución al Gobierno Federal. Ahora bien, como el impuesto inflacionario, es decir la financiación del gobierno mediante la emisión de moneda, no es un poder impositivo que el Art. 4º haya delegado en el Gobierno Federal, se deduce que éste no puede financiarse emitiendo moneda. De acuerdo al Art. 108º tampoco los gobiernos provinciales pueden fi-nanciarse de esta manera. En consecuencia, ningún gobierno, ni el Federal ni los provinciales, puede usar de la crea-ción monetaria para financiarse. Aunque sí podría el propio Congreso Federal, de acuerdo al Art. 4º, decretar im-puestos y operaciones de crédito para urgencias de la Nación o para empresas de utilidad nacional.
Es claro, entonces, que la inflación es prácticamente imposible si se acata el régimen monetario de la Constitución Nacional. Esta circunstancia es la que hace factible que sea el propio Congreso el que fije el tipo de cambio, puesto que con estabilidad monetaria ese tipo de cambio debería durar muchos años, y no sería necesario reajustarlo todas las semanas.
Al establecer la Constitución como deber del Congreso, “hacer sellar la moneda, y fijar su valor y el de las extranjeras”, se adopta un sistema monetario no discrecional, rígido, transparente y automático. La elección de un sistema monetario implica una decisión que tiene que ver con la reducción del riesgo privado en los contratos, que en definitiva es un costo que paga la sociedad en su conjunto. Este costo incluye el costo de los recursos de mantener y operar el régimen y el costo de soportar los riesgos que el sistema monetario elegido impone. La base para la elec-ción de un sistema monetario es su relativa eficiencia en relación a la consecución de dos objetivos que deben alcan-zarse simultáneamente. Uno es la estabilidad de precios y el otro es el desarrollo económico. Para un país relativa-mente pequeño en el contexto de la economía monetaria mundial como es la Argentina, no cabe duda que un sistema monetario de emisión con respaldo, que descanse en un tipo de cambio elevado y fijo que promueva las exportacio-nes y reduzca la tasa de interés interna, es el mejor sistema, puesto que promueve la monetización de la economía y el desarrollo económico, precisamente mediante el crecimiento de las exportaciones y la inversión.
Para analizar el funcionamiento de un sistema monetario de convertibilidad deben tenerse presente dos le-yes básicas de la economía política dadas por la teoría cuantitativa del dinero y la llamada ley del precio único. La primera teoría nos dice que la cantidad de dinero en circulación multiplicada por su velocidades es igual al nivel de precio multiplicado por el producto bruto interno. Si ponemos esta identidad en términos algebraicos, usualmente se escribe: MV = PQ, donde M es la cantidad de dinero, V es la velocidad de circulación, P es el nivel de precios y Q es el PBI.
La segunda teoría, la de la ley del precio único, nos recuerda además que el nivel de precios interno no solamente depende del movimiento de las tres variables restantes de la ecuación cuantitativa sino que, además, en ca-so de haber libertad de comercio internacional y transparencia de los mercados, como quiere la Constitución el nivel de precios interno depende fundamentalmente del tipo de cambio (E) y del nivel de precios extranjeros (P*). Si en el exterior los precios suben y el tipo de cambio se mantiene constante, evidentemente habrá una tendencia al alza de los precios internos.
Si simplificamos deliberadamente la realidad para propósitos didácticos y escribimos P = EP* , podemos combinar la teoría cuantitativa del dinero y la teoría del precio único, e inmediatamente llegaremos a la conclusión de que el tipo de cambio es igual a la cantidad de dinero en circulación multiplicada por su velocidad, todo ello dividido por el nivel de precios externo y multiplicado por el producto interno bruto:

(1) MV = PQ
(2) P = EP*

y sustituyendo en (1)

(3) MV = EP*Q
(4) E = (V/QP*)M

Por consiguiente, al fijar el tipo de cambio, el Congreso está dando implícitamente ciertas directivas en relación con la cantidad de dinero en circulación. En el mediano y largo plazo no hay posibilidades de que el Banco Central fije una política monetaria distinta a la que está implícita en la ley del Congreso que fija el tipo de cambio. En estas condiciones, el Banco Central sólo podrá aumentar la cantidad de dinero manteniendo el tipo de cambio fijo, si aumentara la producción (Q) o disminuyera la velocidad de circulación del dinero (V), o si aumentase el nivel de los precios extranjeros (P*). En otras palabras, si la moneda se incrementa de M a M’ , el tipo de cambio se incrementa-rá de E a E’.
En síntesis cualquier aumento de la cantidad de dinero en circulación debe ir acompañada por una de estas tres circunstancias: una disminución de la velocidad de circulación, un aumento del producto interno bruto o un au-mento del nivel de los precios externos. Si por el contrario, violando la disposición constitucional que establece la fa-cultad y obligación del Congreso de fijar el tipo de cambio, el Banco Central hace crecer más de lo conveniente la cantidad de dinero en circulación, ello traería consigo una depreciación del tipo de cambio y la usurpación de la co-rrespondiente atribución del Poder Legislativo. En consecuencia, los directivos del Banco Central deberían ser re-movidos mediante el juicio político correspondiente. En un régimen de tipo de cambio fijo, la capacidad de maniobra de la política monetaria es muy limitada. Esto es precisamente lo que se quiere: un sistema monetario regido por la ley y no por la discrecionalidad de los funcionarios. En el sistema vigente hasta 1990, los poderes discrecionales de las autoridades económicas y monetarias eran ilimitados y pudimos ver las consecuencias de ello en la hiperinflación que padecimos. Pero con el rígido esquema constitucional de convertibilidad, la discrecionalidad se reduce. Viene dad por los instrumentos clásico de la Banca Central, que son la tasa de redescuento, la política de mercado abierto y la política de efectivos mínimos, aunque éstas también deben estar constreñidas por la ley y sujetas a muy pequeños cambios, salvo casos de emergencias.
No es del caso entrar aquí en detalles sobre política monetaria de corto plazo porque ello equivaldría a es-cribir un libro sobre el arte de la Banca Central. Pero cabe señalar que la tendencia más moderna en macroeconomía sugiere la conveniencia de utilizar la política monetaria para el mantenimiento de paridades cambiarias fijas, y la polí-tica fiscal para el equilibrio interno con pleno empleo de los factores productivos. Sobre estas bases es conveniente establecer, en una nueva carta orgánica del Banco Central, reglas de juego para que la tasa de redescuento, los enca-jes y las operaciones de mercado abierto sean determinadas con un mínimo de discrecionalidad en función de las ne-cesidades de mantener el tipo de cambio al nivel fijado por el Congreso. El tipo de cambio, en definitiva, es la varia-ble determinante de la tasa de crecimiento de las exportaciones y, durante la etapa inicial, la variable de control del crecimiento del país.
El nuevo Banco Central implícito en la ley de convertibilidad debe inspirar confianza en los sectores de la producción y tener su respaldo. Es así que los directivos del Banco Central deberán elegirse teniendo en cuenta la opinión de las cámaras empresarias nacionales y los sectores del trabajo nacional, y esa elección deberá estar regida por criterios estrictos de idoneidad, como por otra parte lo establece la misma Constitución en su artículo 16. No solamente debe ser idóneo el directorio, sino también y muy especialmente la planta de funcionarios El adecuado control a las entidades financieras no se soluciona con nuevas leyes o nuevos entes estatales sino, muy por el contra-rio, asegurando la idoneidad de los funcionarios de carrera encargados de hacer cumplir la ley vigente.
Para ser autónomo como manda la Constitución y está implícito en su dependencia funcional del Congre-so, el Banco Central debe estar sometido a reglas legales estrictas que limiten la discrecionalidad de sus autoridades.. La concesión al directorio del Banco Central de autonomía combinada con discrecionalidad para que formule la po-lítica monetaria y cambiaria, implica conceder supremos poderes políticos y económicos a los titulares de esas facul-tades discrecionales, ya que la fortuna y el patrimonio de los argentinos quedarían a su merced, lo cual pondría en peligro al mismo régimen republicano de la Constitución. Por otra parte, tampoco es aceptable conferir autonomía y discrecionalidad a funcionarios que ni siquiera han sido elegidos por el pueblo, como son los directivos del Banco Central. Pero si el órgano representativo de la soberanía popular, que es el Congreso de la Nación, establece criterios rectores fundamentales por la vía de la fijación del tipo de cambio y la emisión monetaria con respaldo de divisas, tal como surge de la Constitución, la discrecionalidad del directorio del Banco Central queda enormemente acotada, lo cual hace posible concederle la mentada autonomía.
Si se hubiese reconocido expresamente en la misma ley de convertibilidad que el arriba explicado es el verdadero régimen económico financiero de la Constitución y, por consiguiente, hubiese quedado sentado que todo otro régimen que no se fundamente en las tres premisas arriba analizadas es inconstitucional, se habría dado una se-ñal superlativa para los inversores acerca del rumbo definitivo adoptado. Actualmente, no obstante el acercamiento notorio, aunque tácito, a la Constitución Nacional que significó la ley de convertibilidad, nada impediría que dentro de un año se la derogue y se vuelva a un régimen monetario y cambiario discrecional. Es indudable que la fijación del tipo de cambio por el Congreso llamó transitoriamente a sosiego a los especuladores cambiarios. Es cierto también que se ha avanzado con el régimen legal de la convertibilidad. Pero no se aprovecharon todas las ventajas de este sistema. Se debió haber establecido un régimen monetario, cambiario y de crédito público fundado explícita y cate-góricamente en la Constitución, de manera tal de que no se pueda volver al régimen monetario discrecional e inconstitucional anterior a abril de 1991. Es decir, debería haberse establecido un régimen para siempre, construido sobre la premisa de que no podría haber otro diferente bajo la actual Constitución.
Además, el nivel incorrecto del tipo de cambio es signo seguro de terremotos cambiarios para el futuro. Debió haberse acertado en el nivel correcto del dólar. Entonces la suba de la Bolsa no hubiera sido una simple burbu-ja de ilusiones, y la tasa de inversión real en 1991 hubiera sido ya del 20%, en lugar del magro 11% registrado. Los inversores, en la argentina y en todo el mundo, hacen su composición de lugar y se imaginan el futuro del “cash flow” de su dinero en función de toda una constelación de señales emitidas en el presente, que son síntomas de lo que ocurrirá más adelante. No cabe duda de que algunas de esas señales emitidas por el plan Cavallo son las correc-tas. Por ejemplo, la desregulación, la intención de apoyar puesta de manifiesto por el FMI, la predisposición de Wa-shington para ayudar y muchas otras. Pero no basta. La constelación de señales que se da a los inversores potencia-les en activos reales debe ser consistente. Y una luz roja enorme brilla en el centro de la constelación de medidas del .plan Cavallo. La sobrevaluación cambiaria es signo de una devaluación futura que puede llegar a reducir en un 50% el valor de las inversiones medidas en moneda dura. La mayoría de los inversores tiene presente lo que ocurrió con la sobrevaloración cambiaria de 1980. Ellos intuyen que un destino similar le espera a la de Cavallo, y por ello son tan cautos en invertir en la industria y en el campo.

Confianza, transparencia y convertibilidad.

El país nos está pidiendo a gritos que nutramos a esta democracia de eficacia... La Argentina se muere ... Si la democracia no sirve para ofrendar nuestra honestidad, capacidad y lealtad, no sirve para nada... Porque toda la ciudadanía sabe que no miento, si afirmo que estamos viviendo una crisis dolorosa y larga. La peor. La más profunda. La más terminal. La más terrible de todas las crisis de las cuales tengamos memoria.

Estas palabras del discurso inaugural del Presidente Menem, reclamando honestidad, capacidad y lealtad al país a sus colegas políticos, reflejan una visión dramática del estado de postración hiperinflacionaria en que encon-tró a la nación después de cinco años y medio de vivir en democracia. Y los argentinos nos preguntamos: ¿Porqué el sistema democrático funciona bien en otras latitudes y aquí nos lleva a la hiperinflación y a la muerte, según las pa-labras textuales del Presidente?
Recordemos las tres medidas fundamentales en la lucha contra la inflación. La primera medida fundamental es la prohibición absoluta de que el Banco Central financie directa o indirectamente al gobierno. La segunda consiste en la fijación del tipo de cambio mediante ley del Congreso que ordene al Banco Central la compra y venta de las cantida-des de divisas y moneda local que el público desee al cambio fijado. La tercera es un como remache de las dos ante-riores, y consiste en el establecimiento de un Banco Central independiente del Poder Ejecutivo. Las tres tienen un denominador común: buscan proteger la economía nacional de una dirigencia política sospechada, con razón o no, de carecer de honestidad, capacidad y lealtad al país, tal como lo dijo el Presidente Menem. En la opinión de los ope-radores de la economía, el Estado argentino actual es el causante de la hiperinflación. En definitiva, es una agrupa-ción de personas que establece las reglas de juego para la convivencia de las demás dentro de un territorio determi-nado. Si el Estado funciona, o no, depende de la honestidad, capacidad y lealtad al país de las personas que están en su comando. Pero esas calidades dependen a su vez de las reglas de juego existentes para la competencia política y económica.
La hiperinflación en sí actúa como el signo negativo y supremo revelador del grado de honestidad, capa-cidad y lealtad de quienes están en el poder: de que algo importante está podrido en Dinamarca. Por el contrario, la estabilidad monetaria constituye uno de los signos positivos más contundentes sobre la buena calidad de la dirigencia de un país. La tasa de crecimiento económico de largo plazo de una sociedad proporciona también una medida ade-cuada de la calidad de su conducción. Estabilidad y crecimiento, si van juntos, garantizan a la sociedad que los con-sigue unir, después de un cierto tiempo, el status de país del primer mundo o país desarrollado. Y bien, ¿cuál sería el ranking de la dirigencia argentina a la luz de estos indicadores? Desde 1980 hasta 1990 la Argentina tuvo una de las mayores tasas de inflación entre todos los países del globo terráqueo, acompañada por Brasil, Bolivia, Perú y Nica-ragua, y también una de las menores tasas de crecimiento del PBI per cápita. Hacia 1990, el PBI per cápita argentino descendió un insólito 22% respecto del de 1974. Mientras tanto, el de la mayoría de los demás países, en el mismo lapso de tiempo, subía más de un 20%. Este desastre no será remontado con un plan económico diseñado a los apu-rones y plagado de defectos, aunque contenga dos de las tres medidas acertadas. En un caso límite como el argenti-no, donde la inflación y la caída de la producción llevan dieciocho años consecutivos de acción devastadora, hace falta todavía mucho más.
Podemos imaginarnos a esas tres medidas fundamentales como tres escudos protectores, o reaseguros, para limitar los perjuicios que causa al país una dirigencia política a la cual los operadores de la economía asignan es-casa honestidad, capacidad y lealtad; la prohibición de emitir dinero para financiar al Gobierno obliga a tener equili-brados los gastos públicos con los ingresos públicos. Ello no es fácil, a menos que se cuente con administradores más o menos eficientes. Esta restricción implica de por sí un cierto grado de idoneidad en la clase política al mando del Estado. Los políticos que sean deficientes como administradores tienden a ser automáticamente expulsados por el propio sistema de caja. Pero además, un país necesita moneda; la moneda es creada por el Estado, y los que manejan es Estado son los políticos. Es peligroso para cualquier sociedad que una clase política incompetente maneje la mo-neda. Esto es lo que, sin embargo, ocurría en la Argentina, con los resultados que están a la vista. Ergo, es necesario establecer un mecanismo institucional donde la moneda se maneje con mínima discrecionalidad y fuera del ámbito de la política. Este sistema es el método de creación de moneda con respaldo: se puede emitir un peso en la medida en que un dólar entre a las reservas del Banco Central. Y cuando un dólar sale, un peso debe ser destruido y retirado de la circulación monetaria.
Los operadores de la economía consideran que el delicado mecanismo de la emisión monetaria, los tipos de cambio y las tasas de interés deben estar fuera de la órbita de los políticos, particularmente fuera del alcance de la mano del Poder Ejecutivo, que puede necesitar de ese dinero para cubrir sus gastos. ¿Dónde debe estar el Banco Central si debe estar ,lejos del principal político?. En un limbo intermedio entre el Congreso y el Ejecutivo. Sus di-rectivos deben ser nombrados por el Ejecutivo sobre la base de propuestas en ternas de los sectores de la produc-ción, y deben tener acuerdo del Senado. Deben durar en sus cargos como un Senador para sobrevivir al presidente que propuso su nombramiento, renovarse por tercios y ser inamovibles, salvo juicio político por mal desempeño o delito en el ejercicio de sus funciones. Este sistema provee el tercer escudo o reaseguro contra una clase política que según los operadores de la economía es poco confiable, y que un conocido banquero calificó recientemente con el expresivo término de cleptocracia.
Estos tres escudos son los “clásicos” , los que deben aplicarse inmediatamente en sociedades que padecen el cáncer de la hiperinflación. Pero nos olvidamos de un cuarto escudo, que es particularmente importante en socie-dades que no tienen todavía una dirigencia de calidad y que sin embargo no han caído víctimas del cáncer hiperinfla-cionario. Se necesita un escudo protector contra el endeudamiento irresponsable del Estado. Cuando no se puede re-currir al Banco Central en procura de fondos, una dirigencia irresponsable podría obtener igualmente ese mismo di-nero de esos “financistas” locales o extranjeros que están merodeando siempre como “tiburones” cerca de las esferas del poder para envolver a políticos corruptos con promesas de jugosas comisiones. Total, el pueblo deberá pagar esos créditos con impuestos. Ello ha ocurrido en nuestro país. Hemos visto cómo creció portentosamente nuestra deuda externa pública, que de 4 mil millones de dólares a comienzos de 1976 pasó a 17 mil millones de dólares el 31 de marzo de 1981, cuando Martínez de Hoz entregó el poder económico.
Contrariamente a la creencia generalizada, durante la gestión de este Ministro tuvo lugar una enorme in-versión pública en caminos, electricidad, escuelas, etcétera, que parecen justificar el endeudamiento de 14 mil millo-nes de dólares al cabo de cinco años. Pero lo que no puede justificarse de ninguna manera son los saltos de la deuda pública externa de los 17 mil millones que dejó Martínez de Hoz en marzo de 1981 a los 45 mil millones vigentes al 10 de diciembre de 1983 y a los 62 mil millones adeudados el 8 de julio de 1989. No hubo inversión pública impor-tante desde 1981 hasta 1991 que justifique un solo dólar de la deuda externa que supimos adquirir desde 1981 en adelante. Los 45 mil millones de endeudamiento contraídos en este período (62 17 mil millones)son, en su mayor parte, producto de alquimias financieras que no dejaron beneficio alguno al sufrido pueblo argentino, que los debe pagar con su trabajo y el sudor de su frente. Estos 45 mil millones son el resultado de garantías del tipo de cambio que dio irresponsablemente el Banco Central, de swaps, de intereses de intereses y de refinanciamientos, negociados todos en la oscuridad y a espaldas del Congreso de la Nación, pero en su nombre.
En consecuencia, el Congreso debe reasumir sus facultades constitucionales. La Constitución argentina de 1853 es clara y terminante al respecto cuando prescribe en el Art. 67:

Corresponde al Congreso:
3. Contraer empréstitos de dinero sobre el crédito de la Nación.
6. Arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación.

Esto significa que es urgente que el propio Congreso retire las delegaciones genéricas e inconstitucionales otorgadas al ejecutivo para que contraiga cualquier clase de empréstitos de dinero y refinancie y renegocie los exis-tentes a su antojo. Los empréstitos de dinero deben usarse solamente para su aplicación “a empresas de utilidad na-cional”, tal como reza literalmente el artículo 4 de la misma Constitución. En consecuencia, urge la sanción de una Ley de Crédito Público bien detallada que reglamente con precisión cuáles son los requisitos que deben reunir las obras públicas, trabajos públicos, sistemas educativos y de salud, etcétera para que objetivamente puedan ser consi-derados “empresas de utilidad nacional”, asegurando que efectivamente exista un beneficio para futuras generaciones y que ese beneficio sea objetivamente mayor que los perjuicios que les causarán los impuestos que deberán pagar pa-ra amortizar los préstamos y sus intereses. En otras palabras, la Argentina necesita también de un cuarto escudo que la proteja contra los “sharks”, es decir contra los tiburones especializados en vender empréstitos al país para no hacer nada, excepto ser dilapidados por una dirigencia a la cual la opinión pública califica de incompetente. Y para generar comisiones a favor de intermediarios. Por otra parte, al igual que todas las demás contrataciones del Estado, los em-préstitos debieran contratarse también por rigurosa licitación pública.
A muchos les puede parecer que estamos exagerando la nota con los cuatro escudos que hemos mencionado hasta ahora, pues los grandes países desarrollados tienen, sí, un Banco Central independiente, pero no tienen un sistema tan ortodoxo de emisión con respaldo y crédito hacia el Estado. Mi respuesta es doble. Después de un perío-do de hiperinflación se necesita exagerar la nota, por diez años por lo menos, con la conducta exactamente inversa a la causante de la hiperinflación. Un alcohólico debe exagerar la nota y no debe probar ni una sola gota de alcohol si desea curarse.
Pero no se trata solamente de establecer reaseguros o escudos protectores para que una clase política su-puestamente incompetente se vea impedida de alzarse con el país y dejarnos en medio de un desierto de lamentos con hiperinflación, cólera y pobreza, un páramo inhabitable como ámbito de vida para los argentinos. Urge establecer los escudos o reaseguros arriba indicados, sin duda. Pero al mismo tiempo hay que encontrar el método que sigue la mayoría de los países desarrollados para mejorar la calidad de su clase política. Atacar por el costado positivo en lugar de defenderse de lo negativo. Siempre sobre la premisa de que la democracia es la mejor forma de gobierno de un país moderno.
Los pueblos tienen los políticos que se merecen. Al fin de cuentas, ¿quién los elige sino nosotros, el resto de los argentinos que no está en el gobierno? Si ellos son malos, nosotros, los que los elegimos también debemos serlo. Estas aserciones son tan comunes como falsas.
Existe una diferencia fundamental entre nuestra democracia y las democracias que funcionan bien. En las democracias desarrolladas está arraigada una distinción muy marcada entre la conducción política y la implementa-ción administrativa de las directivas que emanan de la alta conducción. Me explico: en países como Francia Inglate-rra, Alemania o Japón, el voto popular elige al Gobierno, esto es al Ejecutivo y al Parlamento. Luego el Primer Ministro solamente puede nombrar a los ministros de su gabinete. Todos los demás cargos son administrativos y se proveen a funcionarios profesionales de carrera. A su vez, para entrar en la prestigiosa carrera administrativa es necesario salir airoso en exámenes competitivos e igualitarios que se ofrecen todos los años a los jóvenes recién egre-sados de las universidades, en disciplinas tales como Derecho, Economía, Ingeniería, Arquitectura, Medicina y otras, según el ministerio de que se trate. Es así que, en las democracias citadas el Estado como empleador establece ejemplarmente los estándares más elevados del país. Y se lleva la crema de la inteligencia y la voluntad nacional.
Cuando el estado provee los cargos públicos administrativos profesionales por medio de exámenes com-petitivos donde el amiguismo y la militancia partidaria no cuentan, inmediatamente se produce un efecto saludable en las universidades: la mayoría de los alumnos empieza a estudiar en serio, pues existe un premio muy codiciado para el estudioso en la carrera pública profesional civil. La mejor escuela para la política deja de ser la lucha política estudiantil, y pasa a serlo la función pública profesional. Y para acceder a la función pública profesional sólo queda el camino del estudio y la competencia, donde se abren paso los mejores.
En las democracias que funcionan bien, la carrera administrativa civil está reglamentada con grados y as-censos según el mérito y el desempeño.
La estructura jerárquica piramidal de las carreras públicas civiles dentro de cada ministerio que existe en las democracias eficientes obliga a jubilar temprana y regularmente a una cantidad bastante grande de funcionarios públicos de carrera de alta calidad. Ésto ocurre cuando éstos son sobrepasados por colegas de una camada más moderna. Una parte considerable de estos ex funcionarios retirados decide dedicarse a la actividad política, donde son muy bien recibidos por los distintos cuadros partidarios debido a que su superior entrenamiento en la función pública los constituye en excelentes asesores para la definición de las posturas partidarias ante los problemas nacionales. Es así como la calidad de la clase política de las democracias eficientes es revitalizada y renovada permanentemente por la calidad reconocida de los cuadros civiles de la meritocracia de funcionarios públicos retirados. Por ejemplo, no es raro ver como los parlamentos de esas democracias están constituidos en un 30 ó 40% por brillantes ex funcionarios de carrera. Los partidos políticos se adelgazan y se fortalecen con este sistema, pues sus afiliados sólo ven en ellos la expresión de sus ideas o el vehículo para acceder a los escasos puestos políticos disponibles, tales como presidente y vice, senadores, diputados, ministros, gobernadores, intendentes o concejales, pero nunca el vehículo para acceder a la función pública administrativa.
¿Hubiéramos padecido hiperinflaciones si el Gobierno, y solamente el gobierno, hubiera estado en manos de los Presidentes Alfonsín o Menem y sus respectivos Congresos y Ministros, pero la Administración como en Francia, Inglaterra, el Japón o Alemania, hubiera estado en manos de funcionarios públicos de carrera extraídos de las entrañas mismas del pueblo por medio de exámenes objetivos, igualitarios y competitivos, donde el factor determinante de los nombramientos y ascensos hubiera sido la idoneidad que ordena el artículo 16 de nuestra Constitución de 1853? ¿Qué hubiese ocurrido si la idoneidad que manda la sabia e incumplida Constitución de 1853 hubiese preva-lecido en los nombramientos de los cargos de subsecretarios de Estado para abajo, en lugar del amiguismo y la afiliación partidaria?
El artículo 16 de la Constitución establece que todos los ciudadanos son iguales ante la ley y admisibles en los empleos sin otra condición que la idoneidad. Este artículo, rectamente interpretado, reduce substancialmente el poder discrecional del gobierno para nombrar empleados públicos, puesto que la igualdad e idoneidad ordenadas como condiciones por ese artículo constitucional implican que a todos los ciudadanos por igual les asiste el derecho y .el honor potenciales de ser funcionarios o empleados públicos y, por supuesto, como todos no pueden serlo, sólo los más idóneos deben ser seleccionados por medio de exámenes y concursos públicos para ejercer estas funciones. Particularmente inconstitucional y perjudicial para el bien común es la práctica de los ministros y secretarios de Estado en la Argentina de nombrar a sus amigos íntimos como “asesores de gabinete”, no por razones de idoneidad, sino precisamente por amistad. Estos amigos de “plena confianza” suelen en algunos casos substituir a los funcionarios de carrera, y a veces secundan a los ministros y secretarios en las tareas de la tan mentada corrupción y en el desmantelamiento del Estado.
En rigor, el artículo 16 de nuestra Constitución implica que debiera establecerse y reglamentarse por Ley del Congreso un sistema del tipo francés, inglés, japonés o alemán para el ingreso y promoción dentro de la administración pública argentina. Por ello, si se cumpliera estrictamente nuestra Constitución de 1853, solamente el “Gobierno” pertenecería al Presidente y al Congreso. La “Administración”, en cambio, debería ser ejercida por funcionarios públicos capaces y permanentes extraídos de las entrañas mismas del pueblo por medio de exámenes objetivos, rigurosos, y luego promovidos según el mérito. Este sistema otorgaría a nuestra democracia y a todo el ser nacional su columna vertebral y la eficiencia que necesita. En otras palabras, la Argentina necesita un quinto escudo, más importante que los anteriores para subsistir: la prohibición de los nombramientos de favor en el Estado. Poner fin a la democracia clientelista y reemplazarla por una democracia idónea. Cumplir radicalmente y en serio con el artículo 16 de nuestra Carta Magna en lo que atañe a la idoneidad.

(continúa en la página siguiente)